Демократия означает «правление народа». В крупных политических системах, к каковым относятся современные государства, демократия должна осуществляться преимущественно за счет непрямого участия в выработке политического курса. Выборы, состязательные политические партии, свободные средства массовой информации и собрания представителей — те политические структуры, которые делают возможными определенный уровень демократии, определенную степень «правления народа» в крупных политических системах. Подобную непрямую демократию нельзя назвать ни полной, ни идеальной. Но чем сильнее граждане вовлечены в политический процесс, чем более влиятельны их решения, тем демократичнее система. В демократических системах конкурентные выборы позволяют гражданам участвовать в формировании политического курса посредством отбора и отклонения тех лиц, которым принадлежит ключевая роль в его определении. В крупных обществах необходимым условием сколько-нибудь реального «правления народа» являются состязательные выборы на основе всеобщего избирательного права для совершеннолетних.
Демократический тип государственного управления — это такой тип, в котором, субъект управления представлен иерархической структурой политических институтов и руководящих должностных лиц, избранных народом и сменяемых им.
Демократической системе управления также присуща вертикаль государственной власти, но идущая как сверху вниз, так и наоборот — снизу вверх, что предполагает контроль общества над властными структурами. Демократический субъект функционирует в системе взаимодействия с управляемым объектом. Она слагается из процессов объективации субъекта и субъективации объекта, регулируемых демократическими принципами.
Известно, что демократические политические режимы существуют в трех видах организации власти, характеризующих форму республиканского правления: парламентской, президентской и полу-президентской. См. табл. 1.
Демократический президентский режим предполагает наличие двух раздельных правительственных органов — исполнительного и законодательного, которые самостоятельно избираются и санкционируются народом. Каждая ветвь власти наделена особыми полномочиями в рамках конституции и избирается на определенный срок, причем ни одна из них не может с помощью обычных средств сместить другую.
Единым главой исполнительной власти является президент. Правительство, возглавляемое президентом, формируется внепарламентским путем и не несет за свою деятельность ответственность перед парламентом. Юридически в этих странах правительство должно только исполнять законы, принимаемые парламентом. Поэтому само правительство согласно действующему в президентских режимах принципу разделения властей, рассматривается как исполнительный орган, лишенный каких-либо средств воздействия на законодательное учреждение, кроме права отлагательного вето. Президентская модель правительства предполагает создание системы, при которой обе ветви власти — законодательная и исполнительная — действуют независимо друг от друга, но имеют возможность уравновешивать одна другую. Хотя президентская модель предоставляет больше самостоятельности парламенту, чем в парламентской модели, правительство тем не менее занимает центральное положение и играет решающую роль как в управлении, так и в процессе законотворчества.
В президентских республиках правительство слабо заинтересовано в контроле за парламентскими фракциями, но это не значит, что такой контроль отсутствует. Правительство осуществляет контроль над парламентом не через партийные фракции, а непосредственно, причем этот контроль сохраняется даже тогда, когда правительство и парламентское большинство принадлежат к различным партиям.
В американской модели президент, являясь главой правительства, лично ответственен за действия высшей исполнительной власти. Он обладает всей полнотой полномочий в руководстве федеральным правительством — от назначения на правительственные посты до единоличного принятия правительственных решений. Сам президент не в состоянии лично руководить огромным бюрократическим аппаратом правительства, и он осуществляет общий контроль, делегируя значительную часть своих полномочий различным должностным лицам. Кабинет министров имеет статус совещательного органа при президенте, и его решения не подлежат обсуждению в процессе разработки и осуществления правительственной политики. Если кто-то из членов правительства и других ведомств федеральной исполнительной власти не согласен с политикой президента, то он сам подает в отставку или президент увольняет его.
В свою очередь парламентский режим обеспечивает взаимозависимость исполнительной и законодательной ветвей власти. При таком устройстве непосредственно избирается только законодательная власть, тогда как кабинет (коллективное руководство исполнительной власти) вырастает из легислатуры. В парламентской системе правительство занимает по отношению к парламенту еще более сильные позиции, чем в президентских республиках. Это несмотря на то что в парламентском режиме правительство несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. Следует учитывать тот факт, что правительство состоит из лидеров правящей партии, а это означает, что парламентское большинство в своем поведении связано партийной дисциплиной. См. табл 2.
В парламентских режимах правительство тесно связано с политическими партиями, так как оно опирается на партийное большинство в парламенте, являющееся конституционной основой его существования. Правительство осуществляет жесткий контроль над своей фракцией, всеми доступными способами поддерживая партийную дисциплину. Система парламентской ответственности создает условия, при которых правительство формируется только из лидеров победившей партии (или партий). Таким образом, правительство представляет собой одновременно и руководство партии. В Британском парламенте, например, партийные фракции как консерваторов, так и лейбористов находятся в подчинении у лидеров партии даже тогда, когда партия пребывает в оппозиции.
Так, деятельность лейбористской фракции в Палате общин регулируется «постоянными правилами парламентской Лейбористской партии», которые являются органическим дополнением общепартийного устава. Сложившиеся нормы отношений характеризуется как «жесткость партийной дисциплины».
В кабинете председательствует премьер-министр (в Германии его именуют федеральным канцлером), который возглавляет правительство и отбирает других министров кабинета. Как правило, ни одна из ветвей власти не имеет фиксированного срока полномочий. Кабинет в любой момент может быть смещен посредством вотума недоверия, и в большинстве случаев то же самое относится и к законодательному органу (парламенту).
В парламентских системах верховная исполнительная власть, как правило, всегда разделена между главой государства (президент) и главой правительства. Первый выступает преимущественно как представительное должностное лицо, второй принимает и осуществляет властные решения, несет ответственность за правительственный курс перед парламентом и главой государства.
В странах с парламентской системой глава государства осуществляет свою конституционную компетенцию только через правительство или с его санкции. Любые акции главы государства есть, по сути, правительственная деятельность. Такие важнейшие полномочия главы государства, как право роспуска парламента, досрочного перерыва сессии, право вето и т.д., осуществляются только по прямому указанию правительства. Институт контрасигнатуры нейтрализует любую попытку главы государства осуществить какие-либо дискреционные действия.
Демократический полупрезидентский или смешанный режим совмещает в себе черты парламентского и президентского режимов. Президент и законодательный орган избираются народом на раздельных выборах, как и в случае с президентским режимом, но президент наделен правом в определенных, предусмотренных законом условиях, распускать легислатуру (как при парламентской системе). Кабинет министров назначается президентом (как при президентской системе), но парламент обладает правом либо влиять на процесс формирования правительства, либо смещать его, вынося вотум недоверия (как при парламентской системе).
В основном в странах со смешанным политическим режимом присущ внепарламентский способ формирования правительства. Наиболее типичным примером является V Республика Франции. Хотя Конституция 1958 г. и содержит положение об ответственности правительства перед парламентом (ст. 20), правительство формируется внепарламентским путем и не из членов парламента. Президент Франции назначает премьер-министра. Он прекращает исполнение обязанностей премьер-министра после вручения им заявления об отставке правительства. Президент по предложению премьер-министра назначает других членов правительства и прекращает исполнение ими их служебных обязанностей.
Конституции большинства стран Восточной Европы утвердили именно смешанный тип политического режима. Избираемый народом глава государства олицетворяет единство нации, он наделен реальными и символическими полномочиями, позволяющими ему обеспечивать единство системы государственного управления и служить гарантом стабильности новой демократии. Правительство несет ответственность перед парламентом и президентом.
Высшее руководство исполнительной власти может быть индивидуальным и коллективным, включающим в свой состав как избранных, так и назначенных должностных лиц, обладающих определенными полномочиями в выработке политического курса. В Великобритании премьер-министр назначает около ста министров и младших министров, примерно столько же делает назначений канцлер ФРГ. В США вступающий в должность президент в общей сложности из примерно 11 тыс. руководящих лиц в исполнительном аппарате федерального правительства лично назначает около 2000 должностных лиц, 200 из которых занимают ключевые посты в исполнительной власти [Алмонд Г., 211]. Лишь состав сотрудников президентского аппарата американский президент имеет право формировать по собственному усмотрению, без какого-либо согласования с Конгрессом.
Во многих политических системах кабинет министров является важнейшим, коллективным органом принятия решений. По ряду причин его власть особенно велика в парламентских системах. В кабинет обычно входят руководители (их нередко называют «министрами» или «государственными секретарями») всех основных департаментов («министерства исполнительной ветви власти»). Кабинет довольно часто собирается, иногда по несколько раз в неделю, а его членов, как правило, отбирает глава правительства (президент в президентских системах и премьер-министр — в парламентских), который и руководит его работой.
В президентских системах выбор членов кабинета обычно составляет прерогативу президента, хотя иногда (например, в Соединенных Штатах) требуется и одобрение законодательного органа (в США — сената). Как правило, президент имеет возможность по своему усмотрению смещать членов кабинета, тогда как полномочия законодательного органа в этой сфере в большинстве случаев бывают жестко ограничены.
В парламентских системах процесс отбора членов кабинета носит совсем иной характер, ибо кабинет должен пользоваться доверием парламентского большинства. Поэтому формирование кабинета зависит от результатов выборов и состава парламента. Когда состязательная партия получает парламентское большинство самостоятельно, она может (если в ней существует единство) сформировать кабинет из своих членов, а затем проводить через парламент и воплощать в жизнь свой политический курс. Иногда вопрос о том, кто будет контролировать большинство в парламенте, решается непосредственно в ходе выборов. Именно так всегда и происходит в чисто двухпартийных системах, где-либо одна, либо другая партия обязательно получает большинство. Так может произойти и в многопартийной системе, если одна из партий приобретет больше мест в парламенте, нежели все ее конкуренты вместе взятые. Но чем больше в данной системе партий, тем меньше вероятность того, что какая-то из них сможет самостоятельно завоевать большинство. Ситуация, когда одна партия единолично контролирует парламентское большинство, называется мажоритарной. Там, где в рамках парламентской системы образуется мажоритарная ситуация, партия большинства практически всегда самостоятельно формирует однопартийный кабинет большинства.
Однако гораздо чаще бывает так, что ни одна из партий не набирает большинства голосов. Для многих многопартийных систем типичным является такой результат выборов, когда ни одна из партий сама по себе не располагает парламентским большинством, т.е. создается миноритарная ситуация. Чаще всего в таких условиях несколько партий (две, три, а то и шесть или семь) объединяют силы и формируют коалиционный кабинет, в котором все они представлены. Иногда партии предвидят необходимость формирования коалиции еще до выборов. В этом случае они могут заключить между собой соглашение и объявить избирателям, что собираются править совместно, если получат достаточное число голосов. Тем самым партии стимулируют избирателей голосовать за всех членов коалиции. В ряде стран коалиционные правительства пользуются определенными преимуществами, специально предусмотренными избирательным законодательством. Многие правительства во Франции, Германии, Польши, Чехии приходили к власти именно таким путем. В этом случае избиратели получают реальную возможность в условиях многопартийной системы оказывать прямое влияние на выбор будущего правительства, точно так же, как в случае с двухпартийной системой.
Но партии далеко не всегда заключают предвыборные соглашения. И даже если они на это идут, им отнюдь не гарантирована поддержка, необходимая для приобретения парламентского большинства. Когда ни одна из партий или предвыборных коалиций не получает контроля над законодательным органом в ходе выборов, они могут вести торг после завершения избирательной кампании или же, если речь идет о формировании нового кабинета, в межвыборный период.
Таким образом, политический режим вносит заметные различия в системы осуществления политики и государственного управления. В зависимости от принятой модели разделения власти, правительство формируется под влиянием либо парламентских, либо президентских факторов, образуя различные композиции взаимодействия с институтами главы государства или парламента. Состав, структура, источники рекрутирования правительства имеют свои различия, которые связаны с принятыми институциональными нормами и национально-политическими традициями. Эти различия могут быть представлены в виде таблицы, которая поможет лучше освоить представленный в разделе материал.