Формулировки основных целей деятельности центральных банков, изложенные в законах различных стран, неодинаковы. Иногда эти цели отражают популярную в свое время гипотезу, согласно которой подъем экономики и степень занятости могут расти в долгосрочном плане при помощи более или менее интенсивной инфляции, В связи с этой гипотезой перед эмиссионным банком в качестве цели деятельности ставится, по выражению лауреата Нобелевской премии по экономике П. Самуэльсона, «центральная проблема рыночной экономики» — сокращение безработицы. Однако экономическое развитие многих стран в 1970-х гг. опровергло эту гипотезу. Но несмотря на то, что устойчивая обратная причинно-следственная связь между уровнями безработицы и инфляции отсутствует, перед центральными банками ставится цель повысить занятость населения, поскольку именно безработица является наиболее острой социальной проблемой рыночной экономики. Так, в частности, в 1978 г. конгресс США поставил перед важнейшим структурным подразделением ФРС — Комитетом по операциям на открытом рынке (КООР) две цели: достичь ценовой стабильности и полной занятости.
Однако во многих странах в настоящее время цель полной занятости или снижения безработицы перед центральным банком непосредственно не ставится, поскольку предполагается, что она достигается при наличии экономического роста, который способствует снижению ее уровня.
Иная ситуация с другой целью, поставленной конгрессом США перед КООР, — достижение ценовой стабильности. Влияние центрального банка на инфляцию очень велико. Однако нельзя недооценивать негативное влияние инфляции на экономический рост. Поэтому во всех странах законодательная власть возлагает на центральные банки обязанность по сохранению ценовой стабильности.
Наиболее отчетливо субординация целей деятельности центрального банка отражена в Договоре о Европейском союзе, принятом в 1992 г. и более известном под названием Маастрихтского договора. Этот документ отмечает, что главной целью Европейского центрального банка является поддержание стабильности цен в зоне евро. Добиваясь решения других задач, Европейская система центральных банков (ЕСЦБ) прежде всего должна заботиться о достижении главной цели. Для ЕЦБ поддержка общей экономической политики ЕС стоит на втором плане по сравнению с сохранением стабильности цен в зоне евро. Стабильность цен выступает как зона ответственности именно ЕЦБ.
Однако нельзя забывать, что EI [Б является частью ECI Lb и некоторые задачи, связанные прежде всего с обеспечением устойчивости банковской системы в отдельных странах, решаются центральными банками и другими ведомствами этих стран. Поэтому в Маастрихтском договоре цели ЕЦБ прописаны в таком сокращенном варианте.
В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» цели представлены несколько шире, и в нем учтены важнейшие апробированные многолетней практикой положения законов других стран, В отечественном законе конкретно определены три основные цели деятельности ЦБ РФ:
• защита и обеспечение устойчивости национальной валюты (рубля), в том числе ее покупательной способности и курса к иностранным валютам;
• развитие и укрепление банковской системы страны;
• обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
Что касается первой цели — защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты, то, как показано выше, эту цель как одну из главных выделяют и ФРС, и ЕЦБ, и практически вес другие центральные банки.
Второй основной целью деятельности Банка России является развитие и укрепление банковской системы страны.
Несмотря на то, что конгресс США не поставил эту цель перед КООР как одну из главных, нельзя забывать причины учреждения ФРС в 1913 г. Финансовый кризис 1907 г. и все последующие кризисы банковской системы США преодолеваются именно с помощью ФРС посредством обеспечения коммерческих банков ликвидностью. Более того, как показано выше, конгресс США учреждал ФРС именно с этой целью. Поэтому отсутствие в текстах специальных законов о центральных банках второй цели можно считать некоторым упущением. Фактически эту цель как важнейшую в своей деятельности преследуют все центральные банки.
В последние годы в банковском законодательстве многих стран возросло внимание к достижению третьей цели деятельности центрального банка — проблеме совершенствования платежной системы. Усиливается влияние на эту систему не только со стороны центрального банка, но и правительств, поскольку успешное осуществление платежного оборота является непременным условием экономической стабильности.
Вместе с тем нужно отметить, что существуют и определенные различия в целях и задачах деятельности центральных банков разных стран. Так, одной из основных целей деятельности ФРС является поддержание мокр о -экономического равновесия, а основная цель деятельности ЕЦБ формулируется как поддержание ценовой стабильности.
Для достижения поставленных целей центральные банки определяют конкретные задачи и выполняют установленные законом виды деятельности, которые называются функциями. Функции являются средством для достижения определенной цели. Перечень функций, осуществляемых центральным банком, содержится в банковском законодательстве. Поскольку регулирование денежно-кредитных отношений во многих странах осуществляют не только центральные банки, но и другие государственные учреждения, между ними существует разделение функций, а нередко имеет место дублирование.
Например, в Швейцарии надзор за банковской деятельностью относится к компетенции Федеральной комиссии банков, являющейся независимой структурой. Надзорная деятельность комиссии распространяется также на биржи и других участников финансового рынка. Аналогичная ситуация имеет место и в ряде других стран. Но есть функции, относящиеся только к компетенции центральных банков.
В большинстве экономически развитых стран центральные банки выполняют функции, которые можно объединить в следующие группы:
1) организация и регулирование денежно-кредитных отношений;
2) банковское обслуживание правительства;
3) банковское обслуживание кредитных организаций;
4) надзор и регулирование деятельности коммерческих банков;
5) валютное регулирование и валютный контроль;
6) прогнозно-аналитическая функция.
В банковском законодательстве страны функции излагаются более подробно. Например, в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» перечислены 18 функций и указывается, что Банк России осуществляет и иные функции в соответствии с федеральными законами (табл. 10.1).
Кроме зафиксированных в указанном Федеральном законе 18 функций, Банк России фактически осуществляет банковское обслуживание коммерческих банков (кредитных организаций). Всем кредитным организациям, имеющим лицензию Банка России, в обязательном порядке открывается корреспондентский счет в Банке России, и коммерческие банки проводят часть своих межбанковских платежей через корреспондентскую есть ЦБ РФ — через систему расчетно-кассовых центров (РКЦ) ЦБ РФ. Это и есть платежная система Банка России. Другая часть межбанковских платежей осуществляется коммерческими банками через прямые корреспондентские отношения между банками. Наличие платежной системы центральных банков позволяет последним отслеживать потоки платежей.
Кроме этого, банковское обслуживание кредитных организаций со стороны центральных банков заключается в кассовых операциях, которые осуществляются между центральным банком и коммерческими банками. Это прием излишней наличности от коммерческих банков и выдача им наличности для подкрепления кассы. В Российской Федерации кассовые операции между коммерческими банками и ЦБ РФ также осуществляются через РКЦ, которые расположены в каждом субъекте РФ.
Важнейшей и отличительной функцией центрального банка является разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики.
Центральные банки разрабатывают и проводят государственную денежно-кредитную политику во взаимодействии с правительством страны. Более того, например, в Германии законодательно закреплена обязанность Бундеебанка в соответствии с его задачами, включающими наряду с другими регулирование денежной массы в обращении, поддерживать общую экономическую политику правительства. Проводя денежно-кредитную политику, центральный банк совместно с правительством призван обеспечить не только стабильность национальной валюты на внутреннем и внешнем рынках, но и эмитировать ее в достаточном количестве. Иногда, ограничивая денежную массу с целью ослабить инфляцию, центральный банк стимулирует появление различных суррогатов и другие негативные явления.
Особое место в деятельности центрального банка занимает разработка и проведение государственной денежно-кредитной политики в части, направленной на защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты. Это одна нз главных задач деятельности Банка России, определенная законодательно. Для выполнения этой задачи Банк России осуществляет накопление и управление золотовалютными резервами (ЗВР), которые используются им для регулирования валютного курса рубля. Денежно-кредитная политика центральных банков предполагает также поддержку реального сектора экономики со стороны коммерческих банков.
Эти задачи центральные банки решают совместно с другими органами государственной власти, прежде всего с правительствами.
Важнейшей функцией, которая в значительной мере определяет сущность центрального банка, является монопольная эмиссия наличных денег. Именно центральный банк призван учитывать действие закона денежного обращения. Игнорирование действия этого объективного экономического закона ведет к тяжелым социально-экономическим последствиям для общества. Излишняя эмиссия ведет к инфляции, недостаточное предложение денег — к перебоям в товарно-денежных отношениях, а также к экономическим кризисам.
Функцию монопольной эмиссии наличных денег можно считать «лакмусовой бумажкой» при превращении одного из эмиссионных банков в центральный. Государство законодательно закрепляет только за центральным банком право и обязанность осуществлять эмиссию денежных знаков и изымать их из обращения. Эмиссионно-кассовую работу выполняют специализированные подразделения центрального банка.
Помимо регулирования эмиссии наличных денег центральный банк использует разнообразные методы и инструменты воздействия на денежную массу в обращении, стремясь уменьшить нежелательную инфляцию или преследуя иные цели.
Банкноты (билеты) центрального банка являются законным платежным средством, и никакая другая организация не имеет такого же права. Что касается непосредственно печатания банкнот и чеканки монет, то нередко типография и другие соответствующие предприятия находятся в введении других ведомств.
Центральный банк осуществляет не только выпуск наличных денет в хозяйственный оборот и кассовое обслуживание коммерческих банков и бюджетов различных уровней, но и регулирует кассовые операции, которые проводят коммерческие банки. Установление монополии на эмиссию наличных денег создает возможность обеспечить достаточный уровень монетизации экономики, но в то же время ограничивать инфляцию.
Следует иметь в виду, что монопольное право центрального банка не распространяется на безналичную эмиссию денет, которую в условиях фидуциарной денежной системы осуществляют и коммерческие банки путем депозитно-кредитных операций (банковский мультипликатор). Поэтому увеличение денежной массы осуществляет в целом вся банковская система. В этом смысле банковская система действует (во главе и под руководством центрального банка) как единый эмитент.
Между наличным и безналичным денежным оборотом существует тесная взаимосвязь. Банковские депозиты переходят в наличные деньги и наоборот. По мере развития кредитных отношений увеличивается доля безналичного денежного оборота. В настоящее время безналичный денежный оборот в некоторых странах достигает более 90%. Хотя банкноты и монеты составляют незначительную часть денежной массы, они необходимы для обеспечения ликвидности всей банковской системы и платежей в розничной торговле. Распространение электронных платежей оказывает сильное влияние на выполнение центральным банком функции монопольной эмиссии наличных денег.
Необходимо особо подчеркнуть, что наличная эмиссия центрального банка обеспечивает кассовые операции коммерческих банков по обслуживанию народного хозяйства и бюджета, а безналичная эмиссия предназначена для кредитования кредитных организаций (так называемая кредитная эмиссия центрального банка) и происходит путем зачисления денежных средств на их корреспондентские счета в центральном банке.
Безналичная эмиссия центрального банка по целям отличается от безналичной эмиссии, которую производят коммерческие банки.
Если центральный банк производит безналичную эмиссию с целью поддержания устойчивости национальной валюты и ликвидности банковской системы в целом, то коммерческие банки «создают депозиты» с последующей выдачей ссуд с целью получения прибыли.
Денежно-кредитная политика является важнейшей составляющей экономической политики государства и проводится центральным банком путем воздействия на масштабы и характер операций всей совокупности кредитных организаций, прежде всего коммерческих банков.
Несмотря на то что каждый отдельный коммерческий банк не может расширить свои кредиты сверх своих избыточных резервов (избыточные резервы коммерческих банков — привлеченные депозиты за вычетом обязательных резервов в соответствии с требованиями центрального банка, т.е. такие резервы, в пределах которых банки могут предоставлять ссуды), банковская система в целом может увеличить денежную массу, что может повлечь за собой при определенных условиях высокую инфляцию. Достаточно отметить, что в большинстве стран свыше 75% всей денежной массы составляют банковские депозиты и менее четверти — эмитированные центральным банком деньги. Поэтому центральный банк должен воздействовать на способность коммерческих банков изменять денежную массу. Для этого центральный банк, используя прямые (административные) и косвенные (экономические) методы воздействия на денежно-кредитные отношения, осуществляет все виды банковских операций и иных сделок, необходимые для достижения поставленных целей. Инструменты воздействия на объем денежной массы будут рассмотрены ниже. В отличие от коммерческих банков центральный банк, как правило, не работает е предприятиями и населением. Его клиентами являются правительство и кредитные организации, для которых он и выполняет функции банка.
Для коммерческих банков центральный банк выполняет функцию кредитора последней инстанции и расчетного центра. В случае если коммерческие банки исчерпали свои ресурсы и не имеют возможности пополнить их из других источников, центральный банк предоставляет им кредиты. В противном случае реальный сектор экономики также будет испытывать дефицит денежных средств.
Центральный банк выдает кредиты коммерческим банкам также на условиях возвратности, срочности, платности и только крупным устойчивым банкам, испытывающим временные трудности. Роль функции рефинансирования коммерческих банков возрастает в периоды экономических кризисов, когда особенно важно не допустить массового изъятия вкладов и развертывания банковских банкротств.
Все центральные банки, независимо от принадлежности их капитала, осуществляют банковское обслуживание правительства. Центральный банк выступает как кассир, кредитор и консультант правительства, в нем открыты счета правительства и правительственных ведомств. В большинстве стран центральные банки осуществляют кассовое исполнение государственного бюджета. Все налоговые и неналоговые доходы государства зачисляются на счет казначейства в центральном банке, с которого покрываются расходы правительства.
В ряде стран центральные банки несут функцию по обслуживанию государственного долга и управлению им. Практически во всех странах центральные банки выступают финансовыми агентами по размещению облигаций государственных займов среди коммерческих банков и других инвесторов. Министерства финансов консультируются с центральными банками своих стран по вопросам размещения и погашения государственных займов, определения доходности облигаций государства.
Для обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы центральный банк устанавливает порядок осуществления безналичных расчетов и кассовых операций, а также правша проведения иных банковских операций (кредитных, валютных, с ценными бумагами и т.д.). Поскольку безналичный денежный оборот превосходит наличный, выполнение этих функций имеет огромное значение для проведения денежно-кредитной политики и поддержания устойчивости банковской системы.
Центральный банк устанавливает правила, формы и сроки осуществления безналичных расчетов. В подразделениях, непосредственно обеспечивающих функционирование платежной системы, занято наибольшее количество служащих центрального банка. Выполнение функций по регулированию платежной системы основывается на законах. Более конкретно регулирование безналичных расчетов осуществляется на основе нормативных актов центрального банка.
Центральный банк также осуществляет надзор за частными платежными системами. Во многих странах центральные банки выполняют функции клирингового центра, осуществляющего расчеты между кредитными организациями, в том числе с зарубежными банками.
В современных условиях возрастает значение функции государственного банковского регулирования и надзора. Выполнение данной функции вызывается необходимостью защитить интересы вкладчиков и кредиторов и обеспечить стабильность банковской системы, что является, как отмечалось выше, одной из трех важнейших целей деятельности центрального банка.
Центральные банки осуществляют, во-первых, пруденциальный (дистанционный, документарный) надзор, основанный на проверке форм отчетности, предоставляемых коммерческими банками в центральные банки (или в иные органы банковского надзора). Основная цель пруденциального надзора — обеспечение устойчивости банковской системы в целом, а главная задача надзора предотвращение ухудшения финансового положения банков, недопущение их массового банкротства. В системе пруденциального надзора основная роль принадлежит специальным нормативам банковской деятельности, к которым относятся достаточность капитала банка, уровень ликвидности байка, нормативы, ограничивающие концентрацию рисков (кредитного, валютного и др.). Коммерческие банки обязаны строго исполнять установленные нормативы деятельности. Несоблюдение коммерческим банком нормативов (пруденциальных норм) ведет к его ликвидации.
Во-вторых, в большинстве стран центральный банк определяет само существование коммерческих банков, осуществляет государственную регистрацию вновь создаваемых банков, выдает, приостанавливает и отзывает лицензии на осуществление банковской деятельности.
Банковский надзор в разных странах имеет существенные особенности. Различия начинаются с того, что в одних странах эта функция осуществляется исключительно центральным банком (Россия, Италия), в других (Германия, США, Франция и пр.) — эту работу центральные банки ведут совместно с иными государственными структурами.
В некоторых странах центральный банк не является лидером при выполнении данной функции, и надзор за кредитными организациями осуществляют другие государственные органы. Так, например, по закону о Банке Англии от 1998 г. банковское регулирование и надзор прежде всего осуществляет Ведомство по финансовым услугам, при этом центральный банк Англии сохранил часть надзорных функций за крупнейшими банками.
Экономическая интеграция, усиление роли транснациональных финансовых групп потребовали организации международного банковского надзора.
По инициативе управляющего Банка Англии П. Кука в 1975 г. был сформирован Базельский комитет по банковскому надзору. В 1987 г. этот комитет представил 25 Базовых принципов эффективного надзора за банковской деятельностью («Базель-1»), которые были разработаны с участием центральных банков ведущих стран и одобрены этими странами. Деятельность Базельского комитета преследует те же цели, что и центральные банки стран — членов этого комитета, и применяет такие же методы и процедуры. В последующем Базельекий комитет неоднократно дополнял принципы эффективного надзора и уточнял свои рекомендации в части стандартов банковской деятельности: «Базелъ-2» (2002), «Базелъ-3» (2010). Основное внимание в этих рекомендациях уделяется минимальному уровню достаточности капитала банка, а также совершенствованию управления банковскими рисками с целью своевременного выявления и предотвращения ситуаций, угрожающих интересам вкладчиков и кредиторов и стабильности банков, что особенно актуально в условиях современного кризиса.
Центральные банки организуют и осуществляют валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством страны. В Российской Федерации за ЦБ РФ наряду с правительством законодательно закреплен статус органа валютного контроля и валютного регулирования.
В части правил проведения валютных операций, форм отчетности по ним, центральные банки издают нормативные акты, обязательные для исполнения на территории страны резидентами и нерезидентами. В Российской Федерации коммерческие банки выступают агентами ЦБ РФ по валютному контролю и подотчетны ему в части проведения валютных операций.
Важной функцией центральных банков является прогнозно-аналитическая функция. Для целей регулирования денежного обращения и проведения денежно-кредитной и валютной политики центральные банки постоянно анализируют состояние экономики, экономические пропорции и платежный баланс своей страны и на основе своих прогнозов определяют основные направления денежно-кредитной и валютной политики на перспективу.
Многообразие функций центральных банков предопределили их сложную организационную структуру.
Структура органов управления Банка России (табл. 10.2) представляет собой единую централизованную систему производственных и общефункциональных подразделений, позволяющую выполнять основные задачи и многообразие функций главного банка страны. Организационная структура банка включает вертикальную и горизонтальную структуры управления.
Вертикальная структура включает высшие органы управления ЦБ РФ: Национальный банковский совет; Председатель Банка России, Совет директоров. Высшие органы определяют политику Банка России в пределах его компетенции и полномочий. Центральный аппарат включает функциональные подразделения (департаменты), реализующие функции Банка России, а также производственные подразделения (департаменты), осуществляющие банковские операции (кредитные, валютные, с ценными бумагами и др.).
Горизонтальная структура Банка России представлена его территориальными учреждениями — главными территориальными управлениями по каждому субъекту РФ (Главное управление Банка России по г. Москве, Главное управление по Тверской области, Главное управление по Приморскому краю и т.д.), при которых действуют РКЦ.
Кроме органов управления, центрального аппарата и главных территориальных управлений в состав ЦБ РФ входят многочисленные сервисные службы: вычислительные центры, учебные заведения, службы инкассации, службы безопасности и др.
Таким образом, центральные банки осуществляют широкий набор функций как в качестве органа управления денежно-кредитной сферы государства, так и в качестве собственно банка. С течением времени изменяется содержание этих функций и их роль в экономике. Вместе с тем нужно отметить, что значение функций денежно-кредитного регулирования и банковского регулирования и надзора постоянно растет и в условиях глобализации все больше приобретает надгосударственный характер.