В политической науке дискуссионным остается вопрос об отношении бюрократии к политике. В идеальной модели, созданной Вебером, бюрократический аппарат лишь исполнитель принятых политических решений. Однако моделей взаимоотношений может быть несколько. Б. Ги и Г. Питерс выделяют пять таких моделей.
Согласно первой, государственный чиновник является лишь послушным исполнителем воли своего начальника. Такая модель является пародией на веберовское представление о бюрократическом аппарате.
С точки зрения второй модели бюрократия и политическая элита имеют общий интерес, который заключается в сохранении и упрочении власти. Эта модель фактически воспроизводит тезис о существовании единой властвующей элиты.
Третья модель акцентирует внимание на функциональном единстве административной и политической элит.
С позиций четвертой модели между бюрократией и политической элитой предполагается конкуренция и даже враждебность по поводу контроля над политикой и осуществления власти. Конфликт между политиками и чиновниками может иметь как явный, так и латентный характер. Предметом такого конфликта может стать борьба чиновников за сохранение статуса и привилегий своей организации.
Пятая модель исходит из положения, что над принятием политических решений довлеет бюрократия. Получая ресурсы для реализации принятых решений, бюрократия получает в свое распоряжение и рычаги влияния на избирателей и институты, представляющие их интересы. Это возможно потому, что для реализации политических интересов и достижения поставленных целей требуется определенное профессиональное мастерство, которым монопольно владеет бюрократия.
Такая постановка вопроса развеивает миф о политической нейтральности бюрократии. Бюрократия в этой модели превращается в активного актора, который участвует в процессе артикуляции интересов и их передаче представительным органам власти. Таким образом, границы между ролями политика и чиновника оказываются размытыми.
Основой такого подхода стали представления о том, что бюрократия обладает собственными интересами. Одним из первых обратил на это внимание Э. Даунс. В работе «Бюрократия изнутри» (1964) он отмечал две группы рациональных мотивов поведения чиновника: личных и альтруистических. Рациональность выступает как стремление к оптимизации издержек и прибыли. К личным интересам Даунс отнес:
- власть внутри административного аппарата и вне его;
- денежные доходы;
- престиж;
- минимизацию личных усилий,
- безопасность как уменьшение угрозы утраты власти, доходов, престижа и комфорта.
В альтруистическую мотивацию американский политолог включил:
- лояльность министерству, ведомству, коллективу или сообществу в целом;
- самоидентификацию с реализуемыми решениями;
- гордость за собственные профессионализм, мастерство и достижения;
- стремление к реализации общественных интересов.
На основе комбинации указанных мотивов: Э. Даунс выделил пять типов личности бюрократа. Первые два связаны исключительно с личными интересами, три следующих — с сочетанием личных и альтруистических мотивов.
- Первый тип бюрократа — это карьерист, стремящийся исключительно к увеличению власти, богатства и престижа. Для него характерно проведение реформ, укрепляющих личную власть и обеспечивающих сохранение привилегий.
- Второй тип бюрократа он называет «активистом». Активист — это лицо, стремящееся повысить свой социальный статус.
- Третий тип бюрократа — консерватор, желающий стабильности и сохранения статус-кво. Стремление к комфорту и спокойствию перевешивает у него стремление к увеличению власти, престижа.
- Четвертый тип бюрократа — фанатика — связывается Даунсом со стремлением к неукоснительной реализации программ, в которых он заинтересован и кото-рье считает необходимыми для общества.
- Пятый тип бюрократа — адвокат ориентирован на увеличение власти своего ведомства ради исполнения основной своей функции — долга перед клиентами. Чиновники, относящиеся к этому типу, связывают свои успехи с лояльностью к клиенту. Этот тип ближе всего соответствует «идеальному типу» бюрократии М. Вебера.
В последние годы проблема деятельности административных институтов и их результативности осмысляется в рамках теории governance. Смысл понятия governance заключается в управлении с помощью правительственных и неправительственных структур. В соответствии с данной теорией управление должно основываться на децентрализации структур и исполняемых функций, усилении гражданского контроля за деятельностью бюрократии и одновременном увеличении свободы чиновника. Результатом должно стать увеличение эффективности правительственных структур и укрепление их связи с гражданским обществом. Эффективность деятельности бюрократии рассматривается и оценивается как с помощью критериев рыночной экономики: конкурентоспособность, оптимальность, адаптивность, так и принципов демократического управления.
Приверженцы концепции governance утверждают, что современное общество нуждается в административных реформах, которые должны изменить характер и принципы государственного управления. Российский политолог Л. В. Сморгунов утверждает, что с позиций этой концепции «государственное управление утрачивает прежнюю жесткость, детализированность и регламентированность; оно базируется скорее на горизонтальных, чем на вертикальных связях между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом». Основой такой модели управления становится не иерархия и не «сделка», а переговоры, торг и компромиссы между государственными и негосударственными структурами, ориентированные на принятие социально значимых решений.