Бюрократия и политика

В политической науке дискуссионным остается вопрос об отношении бюрократии к политике. В идеальной модели, созданной Вебером, бюрократический аппарат лишь исполнитель принятых политических решений. Однако моделей взаимоотношений может быть несколько. Б. Ги и Г. Питерс выделяют пять таких моделей.

Согласно первой, государственный чиновник является лишь послушным исполнителем воли своего начальника. Такая модель является пародией на веберовское представление о бюрократическом аппарате.

С точки зрения второй модели бюрократия и политическая элита имеют общий интерес, который заключается в сохранении и упрочении власти. Эта модель фактически воспроизводит тезис о существовании единой властвующей элиты.

Третья модель акцентирует внимание на функциональном единстве административной и политической элит.

С позиций четвертой модели между бюрократией и политической элитой предполагается конкуренция и даже враждебность по поводу контроля над политикой и осуществления власти. Конфликт между политиками и чиновниками может иметь как явный, так и латентный характер. Предметом такого конфликта может стать борьба чиновников за сохранение статуса и привилегий своей организации.

Пятая модель исходит из положения, что над принятием политических решений довлеет бюрократия. Получая ресурсы для реализации принятых решений, бюрократия получает в свое распоряжение и рычаги влияния на избирателей и институты, представляющие их интересы. Это возможно потому, что для реализации политических интересов и достижения поставленных целей требуется определенное профессиональное мастерство, которым монопольно владеет бюрократия.

Такая постановка вопроса развеивает миф о политической нейтральности бюрократии. Бюрократия в этой модели превращается в активного актора, который участвует в процессе артикуляции интересов и их передаче представительным органам власти. Таким образом, границы между ролями политика и чиновника оказываются размытыми.

Основой такого подхода стали представления о том, что бюрократия обладает собственными интересами. Одним из первых обратил на это внимание Э. Даунс. В работе «Бюрократия изнутри» (1964) он отмечал две группы рациональных мотивов поведения чиновника: личных и альтруистических. Рациональность выступает как стремление к оптимизации издержек и прибыли. К личным интересам Даунс отнес: 1) власть внутри административного аппарата и вне его; 2) денежные доходы; 3) престиж; 4) минимизацию личных усилий и 5) безопасность как уменьшение угрозы утраты власти, доходов, престижа и комфорта. В альтруистическую мотивацию американский политолог включил: 1) лояльность министерству, ведомству, коллективу или сообществу в целом; 2) самоидентификацию с реализуемыми решениями; 3) гордость за собственные профессионализм, мастерство и достижения; 4) стремление к реализации общественных интересов.

На основе комбинации указанных мотивов: Э. Даунс выделил пять типов личности бюрократа. Первые два связаны исключительно с личными интересами, три следующих — с сочетанием личных и альтруистических мотивов.
Первый тип бюрократа — это карьерист, стремящийся исключительно к увеличению власти, богатства и престижа. Для него характерно проведение реформ, укрепляющих личную власть и обеспечивающих сохранение привилегий.
Второй тип бюрократа он называет «активистом». Активист — это лицо, стремящееся повысить свой социальный статус.
Третий тип бюрократа — консерватор, желающий стабильности и сохранения статус-кво. Стремление к комфорту и спокойствию перевешивает у него стремление к увеличению власти, престижа.
Четвертый тип бюрократа — фанатика — связывается Даунсом со стремлением к неукоснительной реализации программ, в которых он заинтересован и кото-рье считает необходимыми для общества.

Пятый тип бюрократа — адвокат ориентирован на увеличение власти своего ведомства ради исполнения основной своей функции — долга перед клиентами. Чиновники, относящиеся к этому типу, связывают свои успехи с лояльностью к клиенту. Этот тип ближе всего соответствует «идеальному типу» бюрократии М. Вебера.

В последние годы проблема деятельности административных институтов и их результативности осмысляется в рамках теории governance. Смысл понятия governance заключается в управлении с помощью правительственных и неправительственных структур. В соответствии с данной теорией управление должно основываться на децентрализации структур и исполняемых функций, усилении гражданского контроля за деятельностью бюрократии и одновременном увеличении свободы чиновника. Результатом должно стать увеличение эффективности правительственных структур и укрепление их связи с гражданским обществом. Эффективность деятельности бюрократии рассматривается и оценивается как с помощью критериев рыночной экономики: конкурентоспособность, оптимальность, адаптивность, так и принципов демократического управления.

Приверженцы концепции governance утверждают, что современное общество нуждается в административных реформах, которые должны изменить характер и принципы государственного управления. Российский политолог Л. В. Сморгунов утверждает, что с позиций этой концепции «государственное управление утрачивает прежнюю жесткость, детализированность и регламентированность; оно базируется скорее на горизонтальных, чем на вертикальных связях между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом». Основой такой модели управления становится не иерархия и не «сделка», а переговоры, торг и компромиссы между государственными и негосударственными структурами, ориентированные на принятие социально значимых решений.

Источник: 
Политология: Учебное пособие / Под ред. А. С. Тургаева, А. Е. Хренова. — СПб.: Питер, 2005. — 560 е.: ил. — (Серия «Учебное пособие»).