Насколько разнообразен мир политических партий, настолько же многообразно и их внутреннее устройство. В собственном смысле партию можно рассматривать не только как общность людей, объединившихся на основании какого-либо общего интереса, но как общность на основании определенной специфической структуры.
По версии классика политической социологии Мориса Дюверже, «...в природе организации современных политических партий их сущность раскрывается куда более полно, нежели в их программах или классовом составе».
Определенно, есть в партиях нечто, несводимое к совокупности ее идеологии или социальной базе, поскольку партия — это ко всему прочему и совокупность определенных социальных отношений. Партия — это не организм, но организация. Этим объясняется факт существования и даже процветания партий в таких условиях, когда их политическая «жизнеспособность» ввиду наличной политической ситуации может ставиться под сомнение. Как справедливо отмечал еще в 1905 году Ю.С. Гамбаров, «принцип организации не только не отсутствует, но, напротив, составляет условие существования и исполнения политической партией ее назначения». Главное — это хорошая организация, где слово «хорошая» не считается синонимом слова «жесткая» или «заформализованная».
Процессы зарождения внутрипартийной иерархии и появления отношений вертикальной зависимости находят свое закрепление в нормах уставов политических партий. При этом политические партии свободны в определении вопросов своей внутренней организации, за исключением ряда позиций, которые в соответствии с законодательством отнесены к сфере публично-правового регулирования. Ведь, «по своему содержанию внутрипартийные правила неодинаковы; часть из них касается исключительно сферы собственно партийной жизни, другая же затрагивает те аспекты, которые так или иначе связаны с формированием и функционированием государственных институтов. Будучи по форме сугубо партийными, по своему содержанию и роли данные правила и нормы объективно выходят за рамки исключительно партийных установлений, они оказывают воздействие (и в ряде случаев существенное) на жизнедеятельность отдельных звеньев государственного механизма».
В соответствии с законом о партиях от 1969 года в Финляндии партией считается объединение граждан, имеющих право голоса на выборах в парламент, насчитывающее не менее 5 тыс. членов.
Иногда вопрос о структуре организации не в полной мере зависит от выбора самой партии. Государство, определяющее правила политической игры, может законодательно регулировать моменты, касающиеся как функционирования партий, так и их внутреннего устройства, заставляя соответствовать определенным требованиям по структуре, численности, территориальному масштабу деятельности. Если государство заинтересовано в стабильности политической системы, оно так или иначе будет воздействовать на правила игры в области партийного строительства.
Партийное строительство - комплекс мер, предпринимаемых органами партийного управления по организации партии и поддержанию ее функционирования в политическом пространстве.
Ключевая проблема правового регулирования вопросов внутренней организации политических партий заключается в «нахождении надлежащего баланса между степенью правовой регламентации той или иной сферы общественных отношений и допустимой мерой их внутренней саморегуляции»1. Проблема выработки правовых механизмов публичного регулирования внутренней организации партии сравнительно нова для конституционного права, так как, согласно традиционным, складывавшимся веками правовым представлениям о политических партиях, решение вопросов их внутренней деятельности целиком составляет их собственную прерогативу.
Наиболее четко этот классический подход сформулировал Юрий Гамбаров.
«Ни вступление в партию, ни пребывание в ней, ни выход из нее, — писал он, — не связаны никакими юридическими нормами и предоставлены целиком свободной воле составляющих ее лиц. Иными словами, политические партии представляют собой не юридический, а только социальный факт, лишенный всякой юридической санкции».
Что же касается регулятивных основ внутрипартийной деятельности, то ими, по его мнению, являются конвенциальные нормы, существо которых лежит в свободном признании и свободном исполнении со стороны повинующегося им лица.
Среди политологов и правоведов разных стран существует неоднозначное мнение относительно принципов государственного регулирования партийной деятельности вообще и партийной структуры в частности. С одной стороны высказываются мнения о необходимости четко регламентировать законом все аспекты партийной жизни, поскольку это защищает граждан страны от деятельности экстремистских объединений и тоталитарных организаций, создает правовые гарантии внутрипартийной демократии. С другой — избыточное публично-правовое регулирование таит опасность огосударствления партий, их бюрократического перерождения.
Степень публично-правового регулирования внутрипартийных отношений различна. Например, в странах Скандинавии единственным, что оказывается в зоне правового регулирования, является избирательное собрание партии, вопрос же о ее организационной структуре — ее собственное дело. Напротив, в Германии вопросы структуры политических партий регулируются предельно подробно.
В российском законодательстве также содержится значительное число публично-правовых требований к структуре партий:
- выборность и коллегиальность работы руководящих органов;
- территориальный принцип организации структур партии;
- периодическое проведение партийных съездов и предельные сроки полномочий руководящих органов партии (четыре года) и ее региональных отделений (два года);
- обязательность контрольно-ревизионных структур.
Вместе с тем ряд принципиально важных вопросов федеральное законодательство относит на усмотрение уставов самих партий, ограничиваясь лишь требованием непротиворечия их закону.
Среди них наиболее важными являются:
- установление системы руководящих органов партии, распределение объема полномочий и принципов взаимодействия между ними, то есть установление внутрипартийной формы правления;
- организационно-территориальное устройство партии, включая определение структуры партийных организаций, взаимодействие между центральными органами партии, ее региональными и местными отделениями;
- система внутрипартийных отношений, в том числе степень организационной жесткости партии и внутрипартийной иерархии, а также связанность члена партии решениями, принимаемыми партией.
Таким образом, политические партии вправе в пределах, отведенных федеральным законодательством, самостоятельно определять вопросы своей внутренней организационной структуры по этим направлениям. При этом, по выражению В.В. Лапаевой, «внутреннее устройство партии — модель ее представления о функционировании государственной власти».
В научной литературе обычно выделяется ряд качественных параметров, ориентируясь на которые можно оценить внутреннее устройство политических партий. К ним относятся: централизация власти; согласованность действий, понимаемая как степень соответствия между общими установками партии и поведением отдельных ее членов, сплоченность парламентариев от партии при голосовании в представительных органах; наличие либо отсутствие внутрипартийных организаций; степень вовлеченности в партию ее членов; степень структурной автономии партии от других институтов и организаций.
Ответы на эти вопросы в целом могут дать адекватное, фактологически насыщенное представление об организационном профиле партии, а результаты сравнительного анализа — также выявить и характерные организационно-правовые формы и эволюцию их развития, проследить связь трансформаций внутри партий с процессом совершенствования публично-правовых норм. Организация и форма той или иной партии «делает более видимыми и понятными причины, по которым партия рождается, ее цели».
Институт членства в политической партии представляет собой совокупность политико-организационных связей, прав и обязанностей, вытекающих из принадлежности индивида к политической партии, членом которой он является. Такие связи регулируются преимущественно корпоративными нормами, закрепляемыми в уставах партии, однако ряд правовых требований, которым безусловно должны соответствовать уставные положения, могут содержаться и в национальном законодательстве. Это позволяет говорить о членстве в партии и в правовом отношении.
В зависимости от организационного типа политических партий членство в партии может быть фиксированным либо не фиксированным. Однако в любом случае оно представляет собой наиболее плотный уровень принадлежности к партии, чем те, в которых находятся сторонники (симпатизанты) партии либо избиратели, голосующие за партию на выборах. Если полагать, что партия должна структурно представлять собой единство ее членов, то само членство так или иначе выглядит оформленным институционально.
Нередко принадлежность того или иного лица к сторонникам той или избирателям иной политической организации чаще оказывается данью традиции, принадлежностью к какому-либо клану и так далее. В наиболее яркой форме такой способ рекрутировать сторонников характерен для политической системы США, хотя и для других локальных политических рынков она также имеет большое значение. В подобных системах партийного рек-рутинга сторонник партии, избиратель партии понимает свою принадлежность к ней как дань традиции либо как факт какого-либо внешнего воздействия, от которого так просто невозможно уйти.
Рекрутинг - (здесь) процесс привлечения в партию новых членов. Одна из основных задач пропаганды и агитации массовых и народных партий.
В зависимости от типа партии различают прямое (индивидуальное) и непрямое членство. В первом случае член партии непосредственно участвует в партийной жизни, тогда как в случае втором он, прежде всего как член клана, профсоюза и так далее, участвует именно в его социальной жизни, и уже как таковой— в жизни партии. Достаточно распространен тип смешанный — когда наряду с процедурами прямого членства в партии существует и непрямое. Например, такая структура непрямого членства может использоваться при вхождении в партию профессиональных союзов, молодежных, женских, иных общественных объединений на правах коллективных членов. Такая структура характерна для лейбористских партий.
Трудовая (лейбористская) партия - партия социалистического типа, стремящаяся к выражению интересов работников крупных отраслей промышленности; как правило, ее деятельность связана в серьезнейшей степени с активностью профсоюзов.
Интересно, что традиционная конкуренция трудовых (лейбористских) партий и партий социалистического типа, характерная для Великобритании или Бельгии, происходит, в том числе, и в сфере внутреннего устройства организаций: если лейбористы, используя метафору Дюверже, представляют собой вид «федеративного» объединения, то социалистические партии, как правило, унитарны — при том, что социальная база тех и других движений одна и та же. Это, как ни странно, тот самый пример, когда более жесткая де-юре внутренняя партийная структура проигрывает — лейбористы, как правило, оказываются более конкурентоспособными на политических рынках.
Вместе с тем именно этот тип члена партии, скорее сочувствующий, чем идейный, с легкостью расстается с фактом своего пребывания в организации. Этим объясняются резкие перепады численности массовых партий при введении требования о фиксированном членстве. Так, до 1909 года всякий состоявший в шведских профсоюзах по умолчанию считался членом социал-демократической партии. Когда же профсоюзное руководство решило возложить на своих членов обязанность открыто и явно заявить о своей партийной принадлежности, численность партии сократилась почти вдвое.
В принципе невозможно отдать предпочтение какой-либо из форм партийного членства - слишком много различного рода «привходящих моментов» должно учитываться. В первую очередь это специфика нормативно-правового регулирования деятельности партий в государстве, далее - ситуация, сложившаяся в обществе и, прежде всего, уровень стратифицированности и прочности институтов. В обществе, где наблюдается высокая социальная мобильность, более успешной окажется модель прямого партийного членства, поскольку в такой ситуации партия занимает важную институциональную нишу на слабо структурированном политическом рынке.
Так, в России законодательно закреплены принцип индивидуального фиксированного членства в партии и запреты на коллективное членство в политических партиях и на участие в их деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства. Оговорен и минимальный возраст для членства в политической организации — 18 лет. Важным требованием является невозможность одновременного членства в двух и более партиях. Кроме того, политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии. Данные требования в целом вписываются в существующую практику правового регулирования политических партий, хотя предусмотренный российским законодательством набор требований не универсален.
Прием в российскую политическую партию осуществляется на основе личных письменных заявлений в порядке, предусмотренном уставом политической партии. Таким образом, законодатель фиксирует здесь только обязательность личного волеизъявления гражданина и форму его реализации. Что же касается порядка приема в члены партии, то эта сфера правоотношений целиком отнесена к ведению самих партий.
В настоящее время уставами политических партий предусмотрены различные варианты порядка приема в партию новых членов:
- решение вопроса в первичной партийной организации (Аграрная партия России);
- решение вопроса о приеме в партию первичной организации с утверждением вышестоящим партийным органом (Коммунистическая партия Российской Федерации);
- решение вопроса в региональной или местной партийной организации (Союз правых сил).
В некоторых партиях, например в КПРФ, вступающие в члены партии представляют заявление и рекомендации двух членов, имеющих партийный стаж не менее одного года.
Закон «О политических партиях» предусматривает, что членство в политических партиях не может быть ограничено по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола, происхождения, имущественного положения, места жительства. Вместе с тем для отдельных категорий граждан (военнослужащих, судей, прокурорских работников) устанавливаются ограничения на вступление в политическую партию или обязанность приостановления членства в связи с назначением на должность (уполномоченный по правам человека в РФ).
Согласно закону, члены партии участвуют в ее деятельности, имеют права и несут обязанности в соответствии с ее уставом. Вместе с тем, в комплексе прав и обязанностей, сопряженных с членством в партии, закон особо оговаривает право избирать и быть избранным в руководящие органы партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений, получать информацию о ее деятельности, а также обжаловать решения и действия органов партии в порядке, предусмотренном ее уставом.
В России закон «О политических партиях» не предусматривает возможности коллективного членства. Вместе с тем, он также не содержит и ограничений на возможность индивидуальной оформленной принадлежности к политическим партиям, не охватываемых институтом членства. Известны две формы такой принадлежности: кандидат в члены партии и сторонник партии. Статус кандидата является переходной испытательной ступенькой в процессе приема нового члена партии: в течение срока, установленного уставом, он при наличии положительных результатов подлежит приему в члены партии. Более свободной формой является статус сторонника партии, симпатизирующего ей и в инициативном порядке оказывающего различные виды поддержки. Пребывание в рядах сторонников не имеет ограничения по сроку и не связано (по крайней мере, формально) с перспективами вступления в члены партии.
Принципиально важным вопросом является установление порядка прекращение членства в партии. В практике партийного строительства известны следующие формы прекращения партийной деятельности: добровольный выход из партии по личному заявлению, исключение из партии и выбытие из партии.
Право на выход из партии (инициативное принятие решения о прекращении членства в партии), вытекает из добровольного характера деятельности партии. Как правило, нормально функционирующая партия может быть оставлена ее членом либо с целью перехода в иную партию, либо с целью сделать из подобного рода действия политический жест, что было характерно для перестроечного этапа существования КПСС. Такой жест, тем не менее, выполняется в рамках политического поля и служит целям пополнения политического капитала того, кто на такой шаг решается.
Стратификация социальных институтов — оформление социальных институтов относительно реального неравенства в обществе, определяющее степень доступа к политическим правам его граждан.
Иная форма прекращения полномочий — исключение из партии, осуществляемое по решению партийного органа. Оно может происходить как в соответствии, так и вопреки желанию члена партии. Особенность исключения как формы прекращения членства политической партии — то, что оно одновременно является санкцией, применяемой партией в отношении своего члена за нарушение партийного устава и программы, за совершение действий, дискредитирующих партию, недостойное поведение и так далее. В некоторых партиях исключение влечет за собой определенные правовые последствия в виде ограничения права бывшего члена партии на повторное вступление. Так, Устав «Единой России» предусматривает, что исключенный не может быть вновь принят в партию в течение нескольких лет с момента принятия решения о его исключении.
Специфическая форма прекращения членства в партии — выбытие члена партии. В отличие от выхода из партии, в основе которого лежит решение члена партии, выбытие происходит автоматически, в связи с наличием определенных юридических фактов (длительной неуплатой взносов, неучастием в работе партийной организации и так далее). Выбытие представляет собой упрощенный механизм, позволяющий избавиться от «балласта», утратившего какую-либо связь с политической партией. Однако установление такого порядка могут позволить себе только развитые в организационном отношении партии с высокой степенью дисциплины и многолетними политическими традициями.
Партия — это прежде всего вертикальная организация, а не простой набор базовых элементов — ячеек, избирательных комитетов, секций. Обычно партийная структура так или иначе учитывает структуру государственного устройства и выстраивается на основе отношений вертикальной зависимости между уровнями партийной организации.
На верхней ступени иерархии находятся руководящие партийные органы. Их создание представляет собой, выражаясь образно, процесс установления системы разделения властей внутри партии. Помимо упорядочения внутрипартийных отношений, их наличие вызвано потребностями в «институционализации политического капитала»1 ее создателей и разграничения между ними зон влияния. На выбор формы организации центральных руководящих органов оказывают большое влияние субъективные факторы (в том числе характер взаимоотношений внутри партии).
По своей правовой природе власть, которой обладают должностные лица и руководящие органы партии, является корпоративной, а не публичной2: пределы действия этой власти не простираются вне структур партии, а обязательность осуществляемых ее носителями решений обусловлена добровольным согласием членов партии подчиняться нормам и правилам внутрипартийной жизни.
Крупные массовые партии, как правило, сложно структурированы. Большинство партий зарубежных стран, имеющих прямую структуру, выстроены по следующему принципу:
- съезд (конгресс) делегатов организаций нижнего уровня, на котором принимаются устав и программа партии, избираются руководящие органы;
- руководящий орган партии, выполняющий политические и административные функции; может дополняться президиумом правления или комиссиями, выполняющими специфические функции;
- председатель (лидер партии);
- фракция, имеющая зачастую особые права;
- партийный суд, разрешающий внутрипартийные конфликты.
В большинстве партий посты лидеров, как правило, формально выборные, кто встанет во главе организации — решает специально собираемый съезд. В ряде стран (России, Германии) необходимость проведения съезда партии закреплена законодательно. Для традиционных европейских партий, ведущих свою историю от элитарных группировок, такая форма является сравнительно новой: многие из них были вынуждены пойти на демократизацию норм внутрипартийной жизни лишь в 50—80 годы прошлого века.
В России законодательно закреплен круг вопросов, решение по которым принимается только съездом. К ним относятся:
- принятие устава и программы политической партии, внесение в них изменений и дополнений;
- избрание руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии;
- выдвижение политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;
- рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации партии.
Перечень полномочий съезда как высшего органа партии не является исчерпывающим и может быть расширен в уставе партии за счет отнесения к ведению съезда иных вопросов, например реорганизации и ликвидации региональных отделений, рассмотрение апелляций исключенных членов партии, определение количественного состава коллегиальных органов.
Процедура избрания делегатов съезда, квоты представительства от региональных отделений определяются в соответствии с уставом партии. При определении состава делегатов используется избрание региональными отделениями делегатов по квотам соразмерно численности отделений, в некоторых партиях (например, в СПС) по уровню поддержки на последних парламентских выборах. Иногда уставы предусматривают возможность участия в съезде в качестве делегатов отдельных категорий партийного истеблишмента: депутатов от партии, членов руководящих органов и так далее.
Принятие решений на съезде должно происходить большинством от делегатов, избранных на съезд (уставами партии порог голосования по отдельным вопросам может быть повышен). Кроме того, закон предусматривает обязательность тайного голосования при принятии решений об избрании руководящих и контрольно-ревизионных органов партии и ее региональных отделений, а также о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности.
В промежутке между съездами в политических партиях (как российских, так и зарубежных) функционируют постоянно действующие и периодически созываемые коллегиальные органы. Если брать в качестве примера массовые социалистические партии, то это бюро, которое является постоянно действующим органом, в отличие от центрального комитета, собирающегося периодически. В состав комитета обычно входят (помимо представителей бюро) также региональные представители, представители структур, подчиненных партии, например партийной газеты, или, наоборот, влияющих на партию извне — бизнеса, общественных организаций и так далее.
Партийное строительство характеризуется заметным разнообразием при формировании постоянно действующих коллегиальных органов партий. Партии сами могут выбирать им название — центральный комитет (КПРФ), высший совет (ЛДПР), политсовет (Яблоко), правление, и так далее. Важной характеристикой системы руководящих органов является то, какой степенью свободы обладает тот или иной ее орган — может ли он действовать автономно либо представляет из себя не более чем передаточное звено в коммуникации центра и периферии, связанных воедино отношениями вертикальной зависимости.
Известны различные модели организации центральных органов партии. В ряде партий (КПРФ, ЛДПР и другие) решение политико-идеологических, организационных и кадровых вопросов осуществляется одним руководящим органом, действующим на сессионной основе. В перерывах действует координационный орган (президиум ЦК, президиум политсовета), задачей которого является решение неотложных вопросов, иногда — подотчетный и подчиненный ему секретариат, обеспечивающий текущую деятельность партии. Схожая модель лежала в основе структуры КПСС.
В основу второй модели организации руководящих органов политических партий положено структурно-функциональное разделение избираемых на съезде органов партии. Обычно используется разделение на политико-идеологические (политсовет) и организационно-распорядительные (ЦК, правление, исполком) органы.
В частности, политсовет партии может отвечать за проведение политической линии, тогда как центральный исполнительный комитет может обладать всей полнотой административной власти. Мотивом такого разделения обычно выступает стремление избежать чрезмерной концентрации власти, рассредоточив ее по различным органам.
В российских партиях обязательно также создание контрольно-ревизионной комиссии, следящей за тем, чтобы органы партии не превышали уставных полномочий, контролирующей использование финансовых средств. В отдельных партиях (например, в «Яблоко») также создаются партийные суды, дисциплинарные комиссии, рассматривающие внутрипартийные споры.
В некоторых партиях наряду с существованием постоянно действующего руководящего органа съездом партии избирается периодически созываемый орган, призванный вырабатывать рекомендации и предложения по вопросам партийной жизни. В состав такого органа (не имеющего полномочий и потому не считающегося руководящим) иногда могут входить и лица, не являющиеся членами партии (высший совет «Единой России»).
Принципиально важный вопрос — о лидерстве в партии. Обычно выбирается персонифицированная модель лидера партии (председателя партии, генерального секретаря, лидера и так далее), наделенного широкими полномочиями. Лидер представляет партию во взаимоотношениях с органами власти и общественными организациями, руководит партийным аппаратом, подбором кадров на руководящие должности; подписывает документы партии, распоряжается ее финансовыми активами и имуществом. Избрание лидера осуществляется на съезде (Либерально-демократическая партия, Демократическая партия); в некоторых партиях коллегиальным органом (так, председатель ЦК Компартии избирается пленумом ЦК).
В случаях, когда партия не имеет общепризнанного лидера, обычно либо все принципиальные решения принимаются высшим коллегиальным органом с председателем, имеющим ограниченный круг функций, либо вводится институт сопредседательства. Последнее, как правило, характерно для партий, образовывавшихся в начале 1990-х. Сегодня к институту сопредседательства иногда прибегают ради обеспечения единства на этапе учреждения партий, создаваемых путем объединения нескольких организаций. Практика, однако, показала, что такая модель неэффективна из-за ее аморфности и потенциальной угрозы расколов: по мере укрепления партии отказываются от нее. Иногда проблема снимается за счет учреждения нескольких должностей с различным объемом полномочий (так, в одной из партий в 2001 году были учреждены три должности: лидера партии, ее председателя и генерального секретаря).
Аппарат политической партии выступает в роли рабочего механизма, действиями которого опосредованы все решения, сколько-нибудь значимые мероприятия, требующие предварительного планирования и организационного обеспечения. Состоящий из наемных работников (юристов, политтехнологов, офисных работников) аппарат является неотъемлемым элементом партийной организации, однако он не относится к руководящим и контрольно-ревизионным органам, а лишь обеспечивает их деятельность.
Политической партии, как и любой организации, выстраиваемой по территориальному типу, присущи собственное организационно-территориальное деление и система отношений между центральными и региональными партийными органами. Обычно выделяются два вида внутрипартийных связей: вертикальные, ответственные за функционирование партии, и горизонтальные, соответствующие ее территориальному разделению и партийным проектам. Характер взаимосвязи может быть различным.
Наибольшего совершенства в создании вертикальных систем управления своей организацией достигли ортодоксально-коммунистические, фашистские, а также экстремистские партии: всякая партийная ячейка беспрекословно подчиняется вышестоящей инстанции, тогда как горизонтальная коммуникация на том же уровне обычно возможна лишь через центр. В организациях культивируется миф о прямой связи каждого члена партии с вождем, где задача функционера состоит только в том, чтобы без искажений передать по иерархической цепочке волю вождя и направить в обратном направлении отклик масс. С функционера тем самым снимается ответственность за собственные действия, поскольку за все его действия отвечает непосредственно вождь. Однако в большинстве политических партий отношения между центральными, региональными и местными органами выстраиваются на основе баланса двусторонних отношений, предполагающих как элементы контроля, обязательного согласования кадровых и предвыборных решений, так и децентрализацию политической деятельности, учет мнения нижестоящих структур на вышестоящем уровне.
Важность крепкой партийной структуры и чрезмерной дисциплинированности в целом не стоит преувеличивать. Сами по себе они еще не гарантируют политический успех. В борьбе за места в парламенте сила организации практически не влияет на количество поданных за нее голосов. Общеизвестно, что наиболее сильной парторганизацией владели коммунисты, что не помогло им в очень многих странах (США, страны Северной Европы) выйти из роли политических маргиналов.
В организациях, где уровень централизации невысок и горизонтальные связи не запрещаются, коммуникация выстраивается между отдельными членами партии, между руководителями одного уровня и между отдельными структурными единицами. Такого рода связи создают большие возможности для партийного творчества, позволяют расширить состав участников, появляется возможность вырабатывать оперативные решения, более точно отвечающие обстановке в каждом конкретном случае, и зачастую быстрее, чем в жестко централизованных структурах, где на всякое действие ячейки требуется «добро» от вышестоящих инстанций.
Партийное творчество — способность рядовых членов партии выступать с инициативами относительно реализации партийной линии в конкретных обстоятельствах.
Иногда, в особенности в трудных и часто меняющихся политических условиях или в государствах со сложным федеративным устройством, для обеспечения политической деятельности имеет смысл предпочесть сетевые связи. Суть такой модели заключается в том, что партия — агрегат разнообразных структурных элементов с различной степенью жесткости связей, а не выстроенных в одну вертикаль. В таком случае она образует локальные центры на наиболее важных направлениях, на наиболее значимых на данный момент территориях и в наиболее значимый час и день в политическом календаре. В состав такой агрегации могут входить как местные избирательные комитеты, так и отдельные партийные функционеры или агитаторы, публичные фигуры разного ранга и структуры неофициального влияния и так далее. Подобные сетевые технологии характерны прежде всего для американского политического рынка, а также ряда европейских стран.
Одним из самых, пожалуй, известных примеров предельно демократичной и децентрированной партии являются германские «зеленые». В качестве концепции своей структуры они избрали идею базовой демократии (Basis-demokratie), которая означает «предельную реализацию децентрализованной, прямой демократии... Главная идея состоит в прямом непрерывном контроле над всеми владельцами партийных постов и полномочий, над всеми партийными институтами (открытость, ограниченность сроков действия партийных мандатов и пребывания на постах) и возможности в любой момент потребовать отчет, дабы сделать партию и ее политику ясной любому» (Программа партии, 1980). В качестве нормативного принципа базовая демократия для «зеленых» означает максимум автономии базовых организаций, а также то, что рядовой член организации или сочувствующий имеет максимум возможностей участия в работе партии в парламенте или на любом ее организационном уровне.
Однако такая форма децентрализации опасна тем, что региональное может в политике партии заместить национальное, что опасно для стран с сильными центробежными тенденциями и высоким уровнем регионального сепаратизма. Провинциализация политики чревата развалом общей структуры партии на местные организации, их возможным идеологическим дрейфом и переходом под крыло другой партийной структуры или отделением с попыткой существовать самостоятельно.
Как во всяком обществе, в партии можно выделить ее базовую ячейку. Базовая партийная ячейка может быть политической организацией, но может и не быть ею. В частности, профсоюзы, входящие в состав лейбористских партий, сами по себе не являются политическими структурами. Тогда как комитет французских радикал-социалистов, большевистская ячейка или «фашия» итальянских фашистов — явления политические. Известны несколько форм организации базовой ячейки политической партии: собственно партийная ячейка, местная ассоциация, секция, комитет и так далее.
Комитет в строгом смысле нельзя назвать структурой низовой —скорее это форма организации и партийного рекрутинга и без того влиятельных граждан. Как правило, комитет ориентирован на выборные технологии и действует на определенной административным делением государства территории — таковы английские кокусы, американские выборные комитеты и так далее. Ориентация на лоббистскую деятельность или выборы делает комитет организацией сезонной, кадровый состав которой может изменяться в зависимости от трансформаций структуры нобелитета данного административного округа.
Внутренняя структура комитета, как правило, выглядит следующим образом: во главе комитета находится партийный босс, вокруг него формируется партийная олигархия, в свою очередь обрастающая различного рода помощниками. На периферии комитета могут находиться влиятельные представители бизнеса, культуры или властных структур в качестве либо неких знаковых персонажей, либо теневых фигур влияния. Особую роль в комитетах играют политтех-нологи: на них во время политического сезона лежит обеспечение деятельности комитета и партии в целом.
Политический сезон - период активизации политических сил в обществе, как правило, завязан на выборы в представительные органы власти.
Политтехнолог (анг. spin doctor) - (здесь) специалист по связям с общественностью в области политических отношений, как правило, сотрудник специализированных политических PR-контор, не являющийся членом партии, но работающий на нее по контракту. Цель политтехнолога в том, чтобы раскрутить нужного кандидата или партию на данных выборах.
Комитетная форма организации партийной работы показала свою эффективность как в обществах со сложившейся политической культурой, например в США, так и в обществах, где она только переживает становление — странах третьего мира. Структура комитетов характерна, прежде всего, для партий правого толка или левых партий с непрямым членством, причем левые и радикальные движения используют комитеты только как вспомогательное средство в политической борьбе.
Секционный тип устройства низовых организаций используют партии куда более многочисленные и централизованные. Комитет представляет собой группу закрытую, в то время как секция потенциально открыта каждому новому члену. Если комитет, как правило, работает в рамках избирательного округа или административного района, то масштабы секции меньше — городской квартал, район отдельного избирательного участка и так далее. Это может быть как маленький кружок рабочего культпросвета, так и крупные формирования с большим количеством членов и развитой инфраструктурой.
В отличие от комитетов, деятельность секций не прекращается с окончанием политического сезона, но продолжается постоянно. Кроме функции пропаганды и агитации, политического просвещения граждан секции преследуют цель формирования низовых элит из представителей масс, которые по идее должны сменять собой нынешние элиты. Эффективность работы секции обеспечивается регулярностью собраний — как, собственно, ее состава, так и широкого актива. Обычно для обеспечения функционирования и координации работы в секции имеются бюро и секретариат, казначей (отвечающий за сбор членских взносов). Эти должности, как правило, являются выборными.
В связи с тем, что секция ориентирована на обеспечение массовости, важное значение имеют личные характеристики ее лидера. В отличие от главы комитета, публичность которого никак не связана с его личными достоинствами или недостатками, глава секции просто обязан не только быть хорошим организатором, но и обладать лидерскими качествами. Секционный тип низовых организаций обычно имеют партии социалистов, чьим изобретением они и являются. Тем не менее, консерваторы также могут прибегать к эксплуатации такой модели, преимущественно в целях популяризации и внутренней демократизации.
В отличие от секций и комитетов ячейки как тип партийной организации образуются по производственному признаку, по месту работы граждан (в современной России подобная форма политической организации по месту работы запрещена). Ячейка гораздо более устойчива, чем секция, в ней более жестко налажена партийная дисциплина. Причем в ведение ячейки входит не только политическая активность ее членов, но и их производственная жизнь. Предоставляя широкий простор для пропаганды и агитации, а также политического просвещения, ячейка, тем не менее, оказывается зачастую сосредоточена на решении частных проблем хозяйственного толка, когда отстаивание прав ее членов на конкретном производстве подменяет реальную практику политической борьбы.
Структурно ячейка не отличается от секции: в ней столь же велика роль лидера. Ячейка — это изобретение коммунистов, ее организационные принципы не были заимствованы правыми или центристскими партиями, она так и осталась принципом низовой организации компартий, их ноу-хау и монополией.
Различие структурных элементов партийных организаций напрямую связано с тем, какой образ политики партия считает для себя релевантным. Если комитеты и клубы ориентированы как на публичную политику, реализуемую в ходе демократических процедур в рамках избирательных кампаний, так и на политику теневую, то секции полностью соответствуют публичному образу политики, где обращение к протестным акциям оставляется на крайний случай. При этом ячейки традиционно служат средством мобилизации членов партии в любых, в том числе и экстраординарных ситуациях.
В России политические партии создаются исключительно по территориальному признаку. Законом установлен запрет на создание и деятельность структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и местного самоуправления, в Вооруженных силах Российской Федерации, правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях. Вместе с тем, что закон не запрещает ведение партийной деятельности, не связанной с образованием партийных структур, в негосударственных организациях и учреждениях: решение этого вопроса отдано на усмотрение работодателя.
Чтобы партия получила свой правовой статус, она должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Федерации. Территориальная организация политической партии жестко детерминирована структурой территориального устройства страны: изменения в федеративном устройстве непосредственно влияют на изменение территориальной структуры партии. Исключение сделано для сложноустроенных субъектов Федерации, в состав которых входит один и более автономный округ: в этом случае может быть создано единое региональное отделение. Однако в случае укрупнения субъектов Российской Федерации должно произойти и слияние региональных партийных организаций вне зависимости от желания актива региональных отделений и руководства самих партий.
Практика партийного строительства в субъектах Российской Федерации демонстрирует разнообразие вариантов организационно-территориального деления партии. Наиболее часто встречающиеся модели организации — двухуровневая (центр — региональные отделения), трехуровневая (центр — региональные отделения — местные отделения) и четырехуровневая (центр — региональное отделение — местное отделение — первичная организация), реже — пятиуровневая (с созданием промежуточного территориального уровня между местным отделением и первичной организацией). При этом двухуровневая и трехуровневая системы скорее свидетельствуют об организации работы базовой партийной работы по принципу комитета, а четырехуровневая и пятиуровневая — по принципу секции.
В качестве одной из базовых характеристик партийных структур можно рассматривать степень формализации — от элитарных партий-клубов с низким, часто символическим, уровнем формализации до массовых социалистических, коммунистических и фашистских объединений с предельно развитой формальной инфраструктурой.
В зависимости от степени организационной жесткости партии, определяемой с помощью таких критериев, как объем и характер прав и обязанностей члена партии, порядок приема в партию, возможности для выражения политического инакомыслия и фракционной деятельности и так далее, можно говорить о четырех уровнях формализации внутрипартийных отношений, характерных для различных российских партий: слабом, ограниченном, жестком и тотальном. Причем последний уровень формализации в значительной мере находится за пределами правового поля, поскольку нарушает основы внутрипартийной демократии и иные нормы, гарантированные действующим законодательством.
Партии со слабым уровнем формализации внутрипартийных отношений характеризуются предельной свободой, предоставляемой ее членам в вопросах идейно-политической самоидентификации и соблюдения организационной дисциплины. Уставы этих партий могут закреплять возможность создания и деятельности различных фракций, внутрипартийных групп и так далее (Республиканская партия). Оборотная сторона такой организации — фрагментация внутренних политических сил в партии, постоянная угроза раскола, крайне низкая исполнительская дисциплина.
Для партий с ограниченным уровнем формализации внутрипартийных отношений характерны такие признаки, как необходимость регистрации члена партии в первичной организации, материального и личного содействия партии. Уставы этих партий не предусматривают возможности образования фракций, но члены партий вправе не участвовать в партийных мероприятиях, противоречащих их убеждениям (Союз правых сил).
Партии с жестким уровнем формализации внутрипартийных отношений обладают такими характеристиками, как закрепленная в уставах обязанность непосредственного и личного участия в ее деятельности. В подобных партиях существует запрет на создание фракций; члены партий в случае избрания депутатами должны входить в состав партийной фракции. Фактически этот тип воспроизводит основные признаки так называемой уставной модели демократического централизма. Этот третий, жесткий уровень формализации внутрипартийных отношений начал выделяться в особый политико-организационный тип сравнительно недавно, однако по мере укрепления партийной дисциплины постепенно проявлялось новое качество организации, не переходящее, однако, грань юридически допустимого.
Тотальный уровень является крайней (в юридическом плане — запредельной) точкой формализации внутрипартийных отношений. Обычно в таких партиях существует усложненная процедура вступления и выхода из партии. Классическим примером такого рода являются фашистские партии, члены которых имеют военизированную форму одежды и многоуровневую систему партийных званий. Нередко в таких партиях существует усложненная процедура вступления и выхода из партии с ритуальным посвящением. Их особенность — практически неограниченная власть лидера, который наделяется правом единоличного решения вопросов, в том числе об исключении из партии.
Та или иная форма структуры партии характеризуется степенями жесткости или мягкости в зависимости от того, какой характер носит партийная дисциплина и какого рода связи, вертикальные или горизонтальные, преобладают в организации. Жесткая централизованная структура позволяет сохранять единство в условиях, достаточно неблагоприятных для существования партии. В такого рода организациях практически не допускается образование фракций — некая идеологическая диверсия против этой партии, проникнув в ту или иную ячейку, оказывается не в состоянии заразить их все, поскольку никакой непосредственной коммуникации между ними нет.
Для избрания степени жесткости партийного регулирования значимы, кроме уставных положений и программных принципов партии, и внешние факторы: мягкая структура соответствует одномандатной системе выборов в небольших территориальных образованиях, где местная партийная низовая организация может обладать высокой степенью автономии, чтобы соответствовать региональным вызовам; жесткая система, наоборот, дает ряд преимуществ при голосовании по партийным спискам в крупных территориальных образованиях и на общенациональных парламентских выборах.
Требование жесткой структуры и внутрипартийной дисциплины является тем более насущным, чем меньше шансов у партии создать на выборах блок с другой политической силой. Принципы пропорционального формирования представительных органов также подталкивают партии к тому, чтобы избирать более жесткую структуру. Тем не менее, независимо от требований избирательного законодательства, для левых партий, как правило, характерна большая степень жесткости структуры, чем для правокон-сервативных (если в их число не вносить фашистские организации). Можно наблюдать и прямую корреляцию общей жесткости партийной структуры с тем, каковы ее базовые элементы и как организована и организована ли вообще работа на местах.
Для партий традиционно-элитаристского типа жесткость структуры и дисциплинированность поведения, например при процедурах голосования в парламенте, в общем, нехарактерна. Тогда как социалисты практически везде создают относительно жесткие структуры и действуют в целом дисциплинированно. «Сильная структуризация соответствует сложной инфраструктуре, слабая — простой».
Политический механизм реагирования партии на внешнее воздействие, по сути, напоминает пружину: хорошо организованная партия может при неблагоприятных условиях сжать свою структуру до минимальной в количественном отношении, качественно оставаясь такой же, как и во времена относительного благополучия. Когда же партийная пружина, почувствовав ослабление давления, распрямляется, организация пополняется новыми членами.