Монархическая форма правления подразумевает «персональное единовластие» главы государства. Монархия достаточно эффективно обеспечивает немногочисленные общесоциальные и классовые функции государственного управления: учет труда и распределение его результатов, создание страховых запасов (фондов), организацию совместных работ, ведение войны, защиту от нападения, создание информационных служб, религиозно-культовые отправления, взимание налогов и т. п.
Монарх назначает высших чиновников по управлению регионами или функциональными службами, которые, в свою очередь, назначают более мелких руководителей (см. рис. 6). Сам же монарх в нормальном режиме правления решает вопросы, связанные с организацией и осуществлением государственной власти.
По отношению к государству во внешней и внутренней политике монарх выступает как его глава, руководитель, представитель народа, «отец» нации, который сплачивает своих подданных. Он персонифицирует государство.
Монарх осуществляет единоличное правление. Конечно, это не означает, что он ведет абсолютно все дела в государстве. Однако власть монарха верховна и суверенна (независима), что позволяет при распределении полномочий и сфер управления между различными государственными органами взять на рассмотрение любой вопрос, если он сочтет его достойным внимания.
Как правило, монархическая власть объявляется священной, наделяется религиозным ореолом, является бессрочной и пожизненной и передается по наследству. Она распространяется на все сферы государственной жизни, в том числе и на судебную. В процессе обжалования судебных решений монарх является высшей и последней инстанцией. Монарх, как правило, не несет конкретной политической и юридической ответственности за результаты своего правления, а за ошибки и злоупотребления в государственном управлении отвечают его советники, другие чиновники.
Для абсолютной монархии характерно отсутствие каких-либо представительных учреждений, сосредоточение всей государственной власти в руках монарха. Государственное устройство России до 1905 г. характеризовалось именно этими признаками.
При ограниченной монархии в сфере исполнительной власти монарх юридически и фактически независим от парламента. Однако с деятельностью парламента он вынужден считаться. Монарх назначает правительство, ответственное перед ним, однако деятельность этого правительства уже может подвергаться обсуждению и критике в парламенте. Парламент как представительное учреждение приобретает контрольные функции, выступает в роли законосовещательного органа, с которым монарх уже вынужден считаться. Государственное устройство царской России после 1905 г. характеризуется именно этими признаками.
Конституционной монархии свойственно юридическое ограничение власти монарха как в области законодательной, так и исполнительной деятельности. Правительство несет ответственность не перед ним, а перед парламентом. Все исходящие от монарха акты приобретают юридическую силу только в случае, если они основаны на конституции и одобрены парламентом. Монарх в конституционной монархии играет главным образом представительную роль, являясь своего рода символом нации, государства, народа. Он царствует, но не правит. Типичным примером конституционной монархии является современная Великобритания (см. рис. 7).
Не следует думать, что монархия как форма правления уже отжила себя и с неизбежностью должна уступить место более прогрессивным формам в развитии государственности. Современный мир насчитывает немало государств с монархической формой правления. А в некоторых государствах политические лидеры, носящие иные наименования, фактически обладают властью и статусом монарха.
Монархическое устройство государства имеет и определенные преимущества. Наследственный характер власти при монархии обеспечивает легитимность каждого нового монарха, создавая весьма стабильный и удобный способ перехода власти, что «работает» на спокойствие, устойчивость, сплоченность общества, особенно в критических ситуациях. Это - весьма традиционная для многих народов система организации и осуществления власти, к которой привыкли, которую уважают и к которой неоднократно возвращаются после революционных перемен в силу ее полезности. Следует учитывать, что Россия с ее длительными монархическими традициями имеет достаточно сильную тенденцию к государственному устройству этого типа, что в определенной степени конституционно отразилось на функциях президента РФ, которому наряду с парламентом предоставлены некоторые законодательные полномочия.
Республика или республиканская форма правления является не менее древней, чем монархическая. Республика, при всем разнообразии различных органов власти и их взаимоотношений, характеризуется прежде всего выборными высшими органами власти, в которые входят представители народа. Для республики характерны и различные полномочия, которыми эти органы наделяются. Основные признаки республиканской формы правления:
- она исходит из принципа формального равенства граждан, их солидарности, необходимости стабильности и компромиссов, что позволяет выдвигать на те или иные должности практически любого (за исключением законных ограничений) гражданина;
- это коллективное правление;
- высшие органы государственной власти имеют сложную структуру, наделяются только им свойственными полномочиями несут ответственность за их исполнение или ненадлежащее исполнение по закону;
- решения, принимаемые высшими органами власти, в большинстве случаев готовятся длительно, обсуждаются по определенной процедуре, проходят экспертизу. Принятие решения осуществляется, как правило, путем голосования;
- основано (в большинстве своем) на принципе разделения властей.
Необходимо обратить внимание на тот факт, что все ветви единой государственной власти имеют властные полномочия, т. е. организуют и осуществляют отношения «власти-подчинения» в соответствующих сферах государственной деятельности. Одной из самых главных проблем этой формы правления является согласование в деятельности всех ветвей единой государственной власти. К сожалению, слаженная работа далеко не всегда удается, зачастую происходит борьба за верховенство в системе единой государственной власти (особенно между законодательной и исполнительной ветвями власти), что может привести к очень серьезным конфликтам, ставящим под угрозу саму республиканскую форму правления.
Республиканская форма правления (в отличие от монархической) сопровождается, как правило, рациональным, рассудочно-утилитарным восприятием населением государственной власти. Современная государственная практика знает два основных вида республики - президентскую и парламентскую.
Президентская республика - это такая форма правления, при которой в руках президента соединяются полномочия главы государства и главы правительства (исполнительной ветви власти) (см. рис. 8). Государственное управление строится по принципу жесткого разделения властей. Высшие органы не только структурно обособлены, но и обладают значительной самостоятельностью. Президент, как правило, избирается отдельно от парламента (всенародное избрание) и самостоятельно формирует правительство (иногда с согласия парламента), которое перед парламентом ответственности не несет. Правительство ответственно перед президентом.
Президент лишен права роспуска парламента, но парламент может возбудить против президента процесс его отстранения от власти. Это происходит, если президент допускает злоупотребление своей властью, совершает преступление, умышленно грубо нарушает Конституцию.
К президентским республикам такого типа можно отнести США, Аргентину, Бразилию, Мексику и ряд других стран. Необходимо отметить, что там, где электорат, законодательная власть или конституционные ограничения слабее, чем в США, президентская форма правления приводит к суперпрезидентской модели, реализующей авторитарный способ управления, как это и происходит в большинстве стран третьего мира.
Полупрезидентская (президентско-парламентская, или смешанная) республика (рис. 9) - это такое устройство формы правления, когда президент является главой государства, но не совмещает этот статус со статусом главы правительства. Тогда, кроме распределения полномочий, закрепленных Конституцией, президент образует систему органов при президенте, которые содействуют ему в выполнении его полномочий как главы государства и гаранта Конституции.
Президентская республика создает весьма благоприятные условия для сосредоточения в руках президента множества властных полномочий, что является вполне оправданным и даже необходимым в определенные исторические периоды. Наука государственного управления выделяет такие исторические ситуации, как, например, переход от одной общественно-исторической системы к другой. Кроме того, подобного рода формы правления возникают в странах с сильными монархическими традициями в прошлом, в ситуациях, не отличающихся стабильностью. Президентское правление становится эффективным в период проведения реформ в странах с обширной территорией, в многонациональных государствах. Несложно заметить, что перечисленные моменты весьма характерны для нашей страны, что во многом и предопределило в конечном итоге переход к этой форме правления в ней. Президентская республика является достаточно гибкой формой правления и поэтому получила достаточно широкое распространение.
Парламентская республика характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность (см. рис. 10). Формальной отличительной особенностью этого вида республики является наличие должности премьер-министра, которого избирает или назначает парламент. Участие президента в формировании правительства номинально.
Президент на практике не оказывает почти никакого влияния на осуществление государственной власти. Любое действие президента и исходящие от него нормативные акты могут быть осуществлены или приобрести юридическую силу только с согласия правительства или парламента, которые и несут за них ответственность.
В обобщенном виде различия президентских полномочий в различных типах республик выглядят следующим образом (табл. 1).
Итак, в зависимости от формы правления главой государства является либо монарх, либо президент, который может быть (или не быть) одновременно главой исполнительной власти.