Контроль как форма управления публичными финансами пронизывает всю сущность организации и реализации публичной власти, присутствует как в рамках функционирования государственного механизма, так и при осуществлении местного самоуправления.
Правовую основу государственного и муниципального бюджетного контроля составляют Конституция, БК, Закон о Счетной палате, нормативные правовые акты Правительства РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, бюджетное законодательство субъектов РФ, уставы муниципальных образований и нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения.
Из федеративной природы Российской Федерации и единства ее бюджетной системы вытекает необходимость наличия общих требований к организации и осуществлению контрольной деятельности в сфере бюджета. Эти требования составляют правовую основу финансового контроля в Российской Федерации и являются обязательными для всех субъектов бюджетных правоотношений. Они имеют прямое действие на всей территории РФ и не должны нарушаться при законодательном регулировании финансового контроля на соответствующих уровнях публичной власти.
Статья 7 БК устанавливает, что к ведению Российской Федерации в области регулирования бюджетных отношений относится определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением. Применительно к финансовому контролю такие основы содержатся во многих главах БК, поскольку контроль органически связан и проходит почти по всем стадиям бюджетного процесса. Однако свое концентрированное выражение они находят в гл. 26 БК, которая построена по принципу перечисления органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль на соответствующем уровне бюджетной системы РФ с учетом принципа разделения властей и уровней бюджетной системы РФ.
Государственный и муниципальный бюджетный контроль — это сфера государственно-правовой деятельности, которая включает контроль формирования и исполнения бюджетов, эффективного использования государственных и муниципальных средств, проведение экспертно-аналитических мероприятий по финансово-бюджетным вопросам.
Целью государственного и муниципального бюджетного контроля является обеспечение законного и эффективного формирования и использования средств бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
Основное предназначение государственного и муниципального контроля обусловливает следующие его задачи:
• контроль формирования и исполнения бюджетов;
• контроль эффективного использования государственных и муниципальных средств и государственной и муниципальной собственности;
• контроль составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета;
• разработка стандартов и процедур осуществления государственного и муниципального бюджетного контроля;
• подготовка предложений по повышению эффективности и результативности использования государственных и муниципальных средств и государственной и муниципальной собственности;
• проверка состояния внутреннего контроля в исполнительных органах государственной власти и местных администрациях.
Являясь видом государственно-правовой деятельности, бюджетный контроль основывается на определенных принципах. В настоящее время не все основные идеи бюджетного контроля закреплены законодательством, часть принципов выводится из целей и задач органов государственной власти и местного самоуправления, статуса органов бюджетного контроля. Другие принципы обусловлены вхождением бюджетного контроля в систему финансового контроля. Исходные начала государственного и муниципального бюджетного контроля можно подразделить на принципы организации и принципы осуществления бюджетного контроля.
Принципами организации государственного и муниципального бюджетного контроля являются:
1) разграничение деятельности органов государственного и муниципального бюджетного контроля в соответствии с разделением функций и полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления и исполнительных органов (местных администраций);
2) разграничение функций и полномочий между органами государственного бюджетного контроля РФ, органами государственного бюджетного контроля субъектов РФ и органами бюджетного контроля муниципальных образований;
3) скоординированность действий органов государственного и муниципального бюджетного контроля с целью исключения дублирования в их деятельности и обеспечения единой системы государственного и муниципального бюджетного контроля на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления.
Осуществление государственного и муниципального бюджетного контроля подчинено следующим принципам:
• законность;
• объективность;
• эффективность;
• гласность в сочетании с соблюдением государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны;
• системность и плановость в деятельности органов государственного и муниципального бюджетного контроля;
• принятие в соответствии с компетенцией мер по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства.
Основными формами проведения контрольно-бюджетных мероприятий являются ревизии и проверки.
Ревизия представляет собой комплекс действий по документальному и фактическому контролю всех финансовых и хозяйственных операций, совершенных проверяемой организацией за определенный период времени.
Проверка представляет собой действия по документальному и фактическому контролю отдельных финансовых и хозяйственных операций, совершенных проверяемой организацией за определенный период времени. Самостоятельным видом проверки выступает проверка эффективности использования государственных и муниципальных средств и собственности, представляющая собой контрольные и экспертно-аналитические мероприятия по сбору доказательств, необходимых для формирования заключения относительно экономичности и результативности использования проверяемой организацией государственных и муниципальных средств.
Государственный и муниципальный бюджетный контроль классифицируется по различным основаниям на несколько групп.
По времени проведения государственный и муниципальный бюджетный контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.
Предварительный бюджетный контроль проводится до совершения финансовых операций — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) по финансовым вопросам; оценки финансовых разделов бизнес-планов предприятий; прогнозирования поступлений налоговых платежей в бюджеты и т.д. Важное значение предварительный контроль имеет при оценке экономических, правовых и политических последствий финансовых законопроектов; при введении в действие новых финансово-правовых норм, регулирующих финансовую деятельность хозяйствующих субъектов. Предварительная реализация государством или муниципальным образованием своих контрольных функций имеет большое значение для предупреждения правонарушений и способствует укреплению финансовой дисциплины.
Результаты предварительного финансового контроля внешне могут быть оформлены в виде экспертных заключений по проектам соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, смет государственных и муниципальных предприятий, по проектам нормативных правовых актов всех уровней, затрагивающих бюджетные расходы или иные вопросы публичной финансовой деятельности. Так, ст. 195 БК устанавливает предварительный финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ относительно бюджетных документов: проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год направляется на заключение в Счетную палату РФ.
Текущий бюджетный контроль проводится во время осуществления каких-либо финансовых операций: зачисления бюджетных доходов, финансирования государственных расходов, межбюджетного кредитования, исполнения бюджетов и т.д. Текущий бюджетный контроль реализуется как в деятельности контролирующих органов специальной компетенции, так и Б ходе рассмотрения отдельных вопросов бюджетной деятельности на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.
Особенностью текущего бюджетного контроля является его проведение в ходе реализации хозяйственных или финансовых операций, т.е. в процессе ежедневной работы финансовых органов. Поэтому иначе его называют оперативным финансовым контролем. Он основывается на бюджетном учете, первичных документах, инвентаризациях, порядке ведения кассовых операций, что позволяет и контролирующим органам, и подконтрольным субъектам быстро реагировать на изменения в бюджетной деятельности, предупреждать нарушения законодательства и предотвращать потери и убытки.
Последующий бюджетный контроль проводится после завершения финансовых операций путем анализа и ревизии бухгалтерской и финансовой документации, проведения внешнего аудита отчетов об исполнении бюджетов, государственных внебюджетных фондов, отраслевых целевых программ или смет государственных (муниципальных) унитарных предприятий.
Главной целью последующего бюджетного контроля является оценка результатов финансовой деятельности и эффективности использования бюджетных средств. Основным критерием последующего бюджетного контроля следует считать максимальную полноту охвата проверками, ревизиями и другими методами всей финансовой деятельности контролируемого субъекта.
В ходе осуществления бюджетного контроля по окончании отчетного периода определяется состояние бюджетной дисциплины, выявляются правонарушения и закладывается база для дальнейшего совершенствования бюджетного процесса. Последующий контроль отличается углубленным анализом бюджетной деятельности какого-либо субъекта за определенный период и позволяет выявить степень эффективности проведенных ранее предварительного и текущего бюджетного контроля.
Бюджетный контроль выступает разновидностью государственно-правовой деятельности и одновременно разновидностью управленческой деятельности государства в финансовой сфере, поэтому в зависимости от субъектов, осуществляющих государственный и муниципальный бюджетный контроль, выделяют:
• контроль законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления;
• контроль органов исполнительной власти и администраций муниципальных образований;
• контроль, осуществляемый главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета;
• контроль специально образованных контрольных и финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований;
• внутренний финансовый аудит.
В зависимости, от статуса и функций проверяющих органов бюджетный контроль подразделяется на внутренний и внешний.
Внутренний бюджетный контроль — это всегда контроль исполнительной власти, поскольку именно эти органы осуществляют функции по исполнению бюджетов. Внутренний бюджетный контроль представляет собой неотъемлемую часть процесса управления и призван обеспечить органам исполнительной власти конкретность и компетентность руководства. Этот вид контроля осуществляется органом, подведомственным проверяемому органу.
Внешний контроль направлен на деятельность самих органов исполнительной власти, призван обеспечить проверку законности и эффективности их финансового управления и реализуется органом финансового контроля, созданным законодательным (представительным) органом власти. Наличие этого вида контроля обусловлено тем, что представительный орган власти не принимает непосредственного участия в исполнении бюджета. Таким образом, внешний бюджетный контроль осуществляется органом, не находящимся в подчинении у проверяемого органа, что существенно сказывается на объективности и эффективности проверочных действий. Органы внешнего бюджетного контроля подчиняются только закону и несут ответственность перед парламентом и гражданским обществом.
Внешний контроль как контроль, не зависимый от исполнительной власти, противостоит внутреннему контролю, осуществляемому в рамках системы исполнительной власти соответствующими органами. Органы финансового контроля законодательной [представительной) и исполнительной власти по своему статусу не могут дублировать друг друга. Все они выполняют отличные друг от друга функции: органы финансового контроля законодательной (представительной) власти осуществляют контроль за исполнением бюджетов, а органы финансового контроля исполнительной власти контролируют использование бюджетных средств. Органами, осуществляющими внешний бюджетный контроль, являются, например, Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Внутренний бюджетный контроль реализуют органы исполнительной власти.
Внутренний контроль «играет важную роль в обеспечении эффективного государственного управления. Он позволяет государству не только контролировать свои доходы и расходы, следить за функционированием финансовой системы, но и эффективно управлять этой системой, реализовывать свою финансовую политику. Внешний контроль за деятельностью исполнительной власти по использованию общественных финансовых средств является важным фактором защиты общества от коррупции и казнокрадства, поскольку влечет ответственность власти перед обществом».
Деятельность уполномоченных органов по осуществлению бюджетного контроля урегулирована нормами бюджетного законодательства, в силу чего государственный и муниципальный бюджетный контроль реализуется в рамках правоотношений. Правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления бюджетного контроля, называются контрольно-бюджетными.
Элементами контрольно-бюджета ого правоотношения являются субъекты, участвующие в осуществлении этого вида деятельности, и объекты, относительно которых эти правоотношения складываются.
В зависимости от наличия властных полномочий и выполняемых функций субъекты бюджетного контроля подразделяются на контролирующие и контролируемые (подконтрольные).
Контролирующим субъектом является субъект бюджетного права, наделенный бюджетным законодательством правами и обязанностями в сфере контроля за формированием и исполнением бюджетов, эффективным использованием государственных и муниципальных средств и собственности. Контролирующий субъект может быть наделен всей совокупностью бюджетно-контрольных полномочий или частью из них, реализуемых на одной или нескольких стадиях бюджетного процесса. Например, относительно формирования и исполнения федерального бюджета контролирующими субъектами являются Счетная палата РФ, Федеральное казначейство, Росфиннадзор.
Контролируемым (подконтрольным) субъектом бюджетного контроля является субъект бюджетного права, осуществляющий бюджетную деятельность или отдельные ее направления, наделенный юридическими правами по формированию и исполнению бюджетов и обязанностями подчиняться правомерным требованиям контролирующих субъектов.
Особенностью бюджетного законодательства РФ является то, что обязанности контролируемых субъектов подчиняться властному воздействию проверяющих органов не всегда прямо установлены в нормативных правовых актах. В отдельных случаях такие обязанности вытекают из законодательно установленных прав контролирующих субъектов.
Контролируемыми субъектами могут быть главные распорядители и распорядители бюджетных средств, бюджетные учреждения, получатели средств соответствующих бюджетов, администраторы источников финансирования дефицитов бюджета, получатели бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий.
Объектами государственного и муниципального бюджетного контроля являются процессы формирования и исполнения бюджетов всех территориальных уровней. Согласно ст. 266.1 БК объектами государственного (муниципального) бюджетного контроля являются:
• главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
• финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы РФ;
• государственные (муниципальные) учреждения;
• государственные (муниципальные) унитарные предприятия;
• государственные корпорации и государственные компании;
• хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;
• юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, договоров (соглашений) о предоставлении государственных или муниципальных гарантий. В названную группу объектов государственного (муниципального) бюджетного контроля не включаются государственные (муниципальные) учреждения, государственные (муниципальные) унитарные предприятия, государственные корпорации и государственные компании, хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;
• органы управления государственными внебюджетными фондами;
• юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;
• кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.
Предметом государственного и муниципального бюджетного контроля выступают операции с бюджетными средствами.