Как реформа межбюджетных отношений, так и реформа бюджетного процесса в большинстве своем затрагивают отношения между различными органами власти бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, в то время как конечные потребители государственных услуг взаимодействуют с конкретными бюджетными организациями. Поэтому необходимость повышения качества услуг, оказываемых государством, потребовала проведения третьего, самого сложного, этапа реформирования государственных финансов — реструктуризации сети бюджетных учреждений.
Реформирование бюджетных организаций представляет собой завершающий этап мероприятий по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы. При этом реформирование сектора бюджетных учреждений включает не только создание новых типов государственных и муниципальных учреждений, но и изменение принципов их функционирования, а также переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг. При этом действующий механизм сметного финансирования был признан неэффективным, поскольку не связывал деятельность бюджетного учреждения с достижением конкретных результатов.
Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств в рамках вышеуказанной реформы является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могут представлять организации различных организационно-правовых форм.
В связи с этим была предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.
Фундаментальным этапом в продвижении реформы бюджетных учреждений в Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», вступившего в силу с 1 января 2011 г.
Действовавшая ранее система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг.
По сути, органы публичной власти осуществляли содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом общее количество учреждений, входящих в указанную систему, было весьма велико — на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 г. насчитывалось 25 287 учреждений (без закрытой части), на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 г. — 302 660 учреждений.
В существовавшем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствовали стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Большинство бюджетных учреждений обладали высокой степенью закрытости информации об управлении — как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан — потребителей государственных (муниципальных) услуг.
При этом фактически большинство бюджетных учреждений уже были включены в хозяйственный оборот и получали достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, в 2008 г. из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3786 учреждений (37,9% от их общего числа) имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном представляли такие сферы как образование, здравоохранение, наука и культура.
В предыдущие годы для решения основных проблем развития бюджетной сети был предпринят ряд последовательных действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством РФ в 2007—2009 гг. всех постановлений, необходимых для реализации данного Закона.
Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне создание автономных учреждений шло более активно, но лишь в тех субъектах РФ, в которых внедрялись современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Красноярский край, Краснодарский край, Республика Татарстан и др.)
Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствовал ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством РФ индивидуальных решений по каждому учреждению), и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение.
Соответственно, ранее закрепленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.
В связи с этим Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ было установлено:
1) изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования и создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности, в том числе:
- изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 г. со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;
- предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
- устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;
- расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти — учредитель соответствующего учреждения;
2) создать новый тип государственных (муниципальных) учреждений — казенное учреждение, статус которых по сути совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.
При этом процедура перевода учреждений в казенные обеспечивала минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.
Более того, на 2010 г. устанавливался переходный период, который позволял как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме (в частности, действуют ранее принятые нормативные акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет).
С 1 января 2011 г. изменения, касающиеся правового положения бюджетных учреждений и казенных учреждений, распространились и на учреждения, находящиеся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований.
Кроме того, были предложены следующие условия и стимулы для федеральных органов власти по оптимизации сети подведомственных учреждений:
- упростить процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений, передав соответствующие полномочия от Правительства РФ федеральным органам государственной власти;
- установить в нормативных правовых актах правило о сохранении объемов бюджетных ассигнований федеральным органам власти — главным распорядителям бюджетных средств при реорганизации (слиянии, присоединении) или ликвидации ими подведомственных учреждений (при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг).
Имущество бюджетного учреждения принадлежит ему на праве оперативного управления.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Имущество казенного учреждения также принадлежит ему на праве оперативного управления.
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Бюджетное учреждение вправе при выполнении государственного (муниципального) задания дополнительно использовать средства, полученные из иных предусмотренных законодательством РФ источников.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные (от основных) виды деятельности, предусмотренные его учредительным документом, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. Финансовое обеспечение такой деятельности бюджетного учреждения осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Законом были внесены изменения в БК в части определения правового положения казенных учреждений как субъектов бюджетных правоотношений и исключены нормы о бюджетных учреждениях.
Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, который, в том числе, определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений.
В свою очередь, бюджетная смета стала сметой казенного учреждения, устанавливающей в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств.
Любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности (которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами), поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ.
Таким образом, реформирование сети бюджетных учреждений стало завершающим этапом бюджетной реформы, распространившейся до уровня конкретных бюджетных организаций федерального, регионального и местного уровней.