Для реализации принятых решений требуются особые институты. Таким институтом является администрация. Одной из главных структур администрации является бюрократия.
Понятие бюрократии было введено в политическую науку М. Вебером. С точки зрения немецкого политолога, бюрократия — наиболее эффективный аппарат государственного управления. Вебер выделил основные черты бюрократии:
- Члены бюрократического аппарата лично свободны и подчиняются безличным официальным нормам.
- Бюрократический аппарат строится на основе иерархического принципа.
- Должностные функции внутри бюрократического аппарата четко определены.
- Должные лица исполняют свои функции на контрактной основе.
- Главным критерием отбора должностных лиц является их квалификация.
- Основным и единственным источником дохода должностных лиц является их зарплата, величина которой зависит от места в должностной иерархии.
- Основным занятием чиновника является выполнение должностных обязанностей.
- Повышение в должности чиновника осуществляется на основе его должностных заслуг.
- Чиновник или должностное лицо не может присвоить занимаемую должность или извлекать доходы, связанные с ней.
- Бюрократический аппарат и чиновники подчиняются строгой дисциплине и контролю за исполнением должностных обязанностей.
Совокупность этих черт образуют, по Веберу, идеальный и рациональный тип бюрократии. Функционирование такого аппарата управления отличается высокой эффективностью.
«Монократический вариант бюрократии, — отмечает Вебер, — с чисто технической точки зрения способен достигать высшей степени эффективности и в этом смысле формально является наиболее известным рациональным средством осуществления контроля над человеческими существами. Она превосходит любую другую форму по точности, стабильности, строгости своей дисциплины, по своей надежности. Она, таким образом, делает возможной особо высокую степень измеримости результатов для руководства организации и для тех, кто имеет с ней дело по работе. Она, наконец, превосходит как по интенсивной производительности, так и по объему своих операций...»
По Веберу, существуют четыре причины формирования бюрократического аппарата.
- Развитие рыночной экономики. Именно развитие товарно-денежных отношений и оплата труда чиновников в денежной форме, как и возможность их карьеры, способствуют стандартизации делопроизводства и управления.
- Пространственный рост государств и развитие налоговых систем стимулировали рост численности бюрократии.
- Увеличение числа административных задач, обусловленное формированием большого государства и партий, способствовало росту численности чиновничества и формированию бюрократического аппарата.
- Усложнение административных задач и соответствующее увеличение требований к администрации.
Исследования М. Вебера инициировали целое направление в политической науке, связанное с изучением бюрократии. Уже в середине XX в. многие ученые отмечали, что «идеальный тип» бюрократии, описанный Вебером, далек от эффективности. Поэтому внимание стало концентрироваться не только на функциях, но и на дисфункциях бюрократии.
С позиций структурного функционализма анализируется феномен бюрократии французским социологом и политологом М. Крозье. По его мнению, бюрократия не только проявление рациональности, но и причина стандартизации как чиновников, так и самого общества. Крозье акцентирует внимание не столько на функциях бюрократии, сколько на ее дисфункциях. Усложнение бюрократического аппарата порождает запутанность в системе принятия решений. Выход из этого состояния мыслится за счет роста регламентации и правил, которые только усугубляют сложности процесса принятия решений.
Оригинальность подхода Крозье к анализу бюрократии заключалась в том, что он дисфункции бюрократии возвел в ранг конституционного свойства бюрократического аппарата. Согласно мнению французского социолога, они стали главным элементом равновесия бюрократической системы организации.
Проанализировав французскую бюрократическую модель, Крозье пришел к выводу, что она базируется на двух типах власти:
- первый тип, основывающийся на регламентациях, формальных правилах и предписаниях поведения в различных ситуациях, обозначается им как официальная власть;
- второй тип, основывающийся на ситуации неопределенности, он называет «параллельной властью». Вторая власть противопоставляется им первой как антитеза, отрицание последней. Следствием укрепления «параллельной власти» становится увеличение растраты общественных ресурсов.
Характеристиками бюрократии Крозье считает безличность, централизацию, стратификацию и осуществление параллельной власти. Безличность бюрократической организации заключается в выработке стандартных правил для ликвидации ситуации «неопределенности». В бюрократических системах роль руководителя сводится к контролю за применением правил подчиненными. Таким образом, руководство теряет власть над подчиненными, а последние оказываются лишены возможности влиять на руководство (так как функции руководства ограничены формальными нормами и правилами). Централизация власти по принятию решений предполагает удаление руководства от тех страт бюрократической иерархии, в которых осуществляется воплощения принятых решений в жизнь. Стратификация бюрократических структур означает изоляцию бюрократических слоев друг от друга. Такая изоляция, как полагает французский социолог, становится одной из причин формирования «корпоративного духа». Осуществление параллельной власти способствует формированию неформальных структур власти.
Крозье отмечает тенденцию, которую он называет «порочным кругом»: развитие параллельной власти укрепляет бюрократическую модель, а укрепление последней способствует усилению бюрократизации.
Падение эффективности бюрократии Крозье связывает с нарушением коммуникации между различными слоями общества. В то же самое время бюрократия оказывается заинтересованной в задержке обмена информацией и искажении ее содержания для сохранения собственного «поля власти».
Несмотря на фиксируемые «дисфункции» бюрократии, Крозье отмечает, что ее существование оправдано несколькими причинами. Во-первых, формальными правилами, на основе которых функционирует бюрократия: они обеспечивают защиту индивида от посягательства других. Во-вторых, верой общества в необходимость вмешательства в общественные дела универсальной власти, каковой и является бюрократия.