Гражданское общество над системой государственного управления. Практика показывает, что эффективный контроль над должностными лицами государства со стороны народа предполагает высокий уровень политической и правовой культуры последнего, уровень, который заключается в способности граждан объединяться в организации, защищающие их права и свободы (клубы, движения, партии, объединения по интересам и т.д.), а также создавать органы, дающие им возможность как получать объективную информацию, так и доносить до общества их мнения по поводу тех или иных событий в жизни общества и государства. В условиях демократии граждане должны иметь возможность свободно собираться и обсуждать интересующие их вопросы, предпринимать в соответствии с законом те или иные совместные акции, учреждать печатные органы и распространять печатную, аудио- и видеопродукцию, а также получать исчерпывающую информацию о деятельности государственных органов и должностных лиц, не относящуюся к категории государственной тайны, к служебным и конфиденциальным сведениям.
К сожалению, в развитии гражданского общества Россией еще не достигнут уровень, требуемый зрелым правовым государством. Следует отметить, что в настоящее время в России существует около 40 официально зарегистрированных политических партий, а учредительные съезды прошли почти у 70 политических организаций. Большое количество этих партий, конечно, говорит, о свободе политической деятельности в Российской Федерации. Однако оно в то же время свидетельствует о слабости и, как следствие, фрагментарности развития политических институтов гражданского общества России.
Следует отметить, что для осуществления эффективного контроля над органами власти и конкретными должностными лицами и в то же время — для защиты справедливых интересов граждан, в США создано множество так называемых «групп интересов». В настоящее время в этой стране действуют более 23 тыс. подобных групп. В их числе можно назвать такие крупнейшие и влиятельнейшие (кстати, выигравшие немало судебных процессов, проведшие множество успешных пропагандистских и политических кампаний), как, например, Американская федерация потребителей, организация «Общее дело», организация «Гражданин-общественник», природоохранные организации Гринпис и Сьерра-клуб, Национальная ассоциация промышленников, Американская ассоциация пенсионеров (в которой, кстати, состоят свыше 33 млн чел.).
Контроль законодательной власти над исполнительной властью
В Соединенных Штатах президент по Конституции имеет широкие полномочия, в числе самых важных следует назвать право назначения чиновников на важнейшие федеральные должности и право наложения вето на законопроекты, подготовленные конгрессом (раздел 7 главы I и разделы 2 и 3 статьи II). Однако его власть существенным образом ограничена властью конгресса.
Во-первых, президент США и его администрация (аналог российского правительства) не имеют права законодательной инициативы. Президент может лишь «рекомендовать» конгрессу осуществить «такие меры, которые, по его суждению, необходимы и целесообразны» (раздел 3 статьи II). Это право принадлежит исключительно конгрессу. В разделе 7 статьи I однозначно указывается, что «все законопроекты о поступлении государственных доходов исходят от Палаты представителей...». В России президент, а также правительство имеют право такой инициативы, причем пользуются этим правом активно.
Во-вторых, президент США не имеет права роспуска какой-либо из палат конгресса. В России президент имеет, согласно статье 109, право роспуска Государственной Думы в случае, если последняя откажется принять те или иные кадровые предложения президента.
В-третьих, в Соединенных Штатах назначение президентом должностных лиц происходит «по совету и с согласия Сената». В России назначение президентом на должность судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, председателя и заместителя Председателя Счетной палаты и ее аудиторов, председателя Правительства Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека осуществляется с согласия соответствующих палат Федерального Собрания (статьи 83, 102, 103 Конституции РФ).
В-четвертых, президент США может быть отстранен Сенатом от должности «в порядке импичмента». Эта процедура достаточно проста и логична: сенаторы принимают присягу или делают заявление о необходимости отставки президента, а затем дело передается в Верховный суд, который двумя третями присутствующих его членов может вынести в отношении президента обвинительный приговор. Причем необходимо отметить, что процедура импичмента предусмотрена Конституцией США не только в отношении президента, но и в отношении всех гражданских должностных лиц Соединенных Штатов (раздел 4 статьи II). В статье 93 Конституции РФ указывается также на возможность отстранения Президента РФ от должности. Конституция РФ указывает, что обвинение Президента РФ в преступлении сначала выдвигается Государственной Думой большинством в две трети от общего числа голосов и подтверждается заключением Верховного суда о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления, а также заключением Конституционного суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Затем она говорит о необходимости признания правомерности этого обвинения решением Советом Федерации, принимаемым также большинством в две трети всех голосов, причем не позднее чем в трехмесячный срок.
В-пятых, в США комитеты и комиссии Палаты представителей и Сената осуществляют постоянный контроль над повседневной деятельностью учреждений федеральной исполнительной власти. Такая же практика существует и в России. Однако она свидетельствует о том, что эффективность работы этих органов недостаточно высока, Российские законодатели пока не стремятся использовать все заложенные в Конституции РФ возможности для налаживания действенного контроля над исполнительной властью. Справедливости ради надо отметить, что установление действенного парламентского контроля над учреждениями исполнительной власти — дело трудное и требующее подчас громадных усилий. Практика показывает, что на этом пути законодателей поджидают многие и соблазны, и трудности, и опасности.
Контроль судебной власти над законодательной и исполнительной ветвями власти
В демократическом государстве все лица, уполномоченные принимать законы и осуществлять административные функции, находятся в пределах досягаемости судебной власти. В таком государстве члены парламента обычно имеют определенную степень защиты от вмешательства в их деятельность со стороны общества и государственных органов, но эта защита не является чрезмерной. Например, по Конституции США, «кроме случаев измены, тяжкого преступления и нарушения общественного порядка, члены палат в силу своего положения не могут быть арестованы во время нахождения на сессии, следования на сессию и возвращения с нее; и ни за какие выступления либо участие в дебатах в любой из палат не могут подвергаться допросу в каком-либо ином месте» (раздел 6 статьи I). Конституция РФ говорит о том, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы «не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности людей» (пункт 1 статьи 98). Во всех иных случаях «вопрос о неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального собрания» (статья 98).
Для того чтобы в демократическом государстве судебная система могла выполнять свои контрольные функции, она должна базироваться на прочном организационном фундаменте. Гарантией того, что суды будут действовать беспристрастно и объективно в отношении должностных лиц, Конституция США признает тот способ, каким судьи назначаются на должности и как они контролируются в процессе исполнения своих служебных обязанностей. По Конституции Соединенных Штатов судебная власть в этой стране предоставляется одному Верховному суду и такому количеству нижестоящих судов, которое Конгресс может по необходимости установить и учредить, Судьи как Верховного, так и нижестоящих судов занимают свои должности, «пока поведение их безупречно...», т.е., фактически, пожизненно (раздел 1 статьи III). Эти должностные лица назначаются президентом «по совету и с согласия Сената» (раздел 2 статьи II). Кроме системы федеральных судов, в США существует также система судов штатов, рассматривающих дела, подпадающие под юрисдикцию штата. Принципы формирования корпуса судей в штатах различны. Здесь существует и практика избрания судей гражданами, и практика назначения их губернатором штата «по совету и с согласия» законодательного органа штата. В литературе отмечается тот факт, что «все большее число штатов постепенно отказывается от применения чисто выборного принципа при назначении судей. В XX в. некоторые штаты одобрили так называемую процедуру Миссури (по названию штата, где эта процедура использовалась впервые). Согласно этой процедуре, губернатор сам назначает судей, но выбор его ограничен. Список имен, предлагаемых на выбор губернатору, формируется комиссией, состоящей из адвокатов и граждан. Губернатор должен по собственным критериям отобрать из списка необходимое число претендентов. Срок деятельности судьи ограничен интервалом времени между двумя выборами, затем он вновь борется за свое переизбрание, используя завоеванную репутацию».
В России согласно недавно действовавшему федеральному закону «О судебной системе Российской Федерации» судьи всех судов назначались на должности Президентом РФ «по представлению Председателя Верховного суда Российской Федерации, основанному на заключении квалификационных коллегий судей этих судов и согласованному с законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации» (пункт 6 статьи 13). Согласно данному закону квалификационные коллегии получили также право решения вопроса об ответственности судей, связанной с их профессиональной деятельностью.
Необходимость повышения эффективности работы судебной системы, ее ответственности перед обществом привела к тому, что в России была осуществлена реформа этого института. По инициативе Президента РФ в декабре 2001 г. Федеральное собрание приняло ряд законов, которые, во-первых, вводят процедуру медицинского освидетельствования претендентов на судейские должности, а также процедуру проверки (правда, выборочной) документов, представляемых кандидатами на должности судей; во-вторых, предоставляют право ареста исключительно суду (до сих пор это право имели как прокуратура, так и «силовые» органы); в-третьих, ограничивают срок пребывания в должности судей определенным возрастом; в-четвертых, предоставляют право возбуждения уголовных дел в отношении судей Верховному суду, а сами дела требуют вести в обычном порядке, согласно Уголовному и Уголовно-процессуальному кодексам, т.е. так, как это принято в правовом государстве, без участия квалификационных коллегий; в-пятых, формируют квалификационные коллегии не при судах, а по одной в каждом субъекте Федерации и Высшую квалификационную коллегию судей на уровне Российской Федерации, при этом так, что в этих органах представительство получают различные виды судов; в-шестых, комплектуют квалификационные коллегии на одну треть представителями общества; в-седьмых, создают в качестве постоянно действующих органов судейского сообщества Всероссийский совет судей, а в каждом субъекте Федерации — Совет судей.
Контроль государства и общества над правоохранительными органами
Большое значение для функционирования демократического режима имеет контроль государства и общества над прокуратурой и полицией как основными правоохранительными органами. В настоящее время, например, в Соединенных Штатах Америки, во Франции прокуратура организационно входит в систему министерства юстиции1. В других же странах, таких, как Италия, Испания, прокуратура включена в судебную систему.
В настоящее время многие российские правоведы и активисты общественных и политических движений говорят о необходимости реформы института прокуратуры, и прежде всего о лишении прокуратуры права ведения следствия, права, которое, по их мнению, фактически лишает провозглашенного Конституцией РФ (см. часть 1 статьи 19, часть 1 статьи 123) равенства сторон в судебном процессе. Они предлагают оставить прокуратуре лишь право предъявления и поддержания в суде обвинения, а вместо нынешнего института следствия, подчиненного прокуратуре, создать либо единый Следственный комитет (вроде Бюро федеральных расследований в США), либо наделить следственными функциями суды.
Контроль специальных органов исполнительной власти над субъектами государственного управления
Во всяком развитом демократическом государстве существуют особые учреждения, контролирующие деятельность лиц, выполняющих те или иные функции государственного управления. Например, в Соединенных Штатах Америки государство осуществляет тотальный финансовый контроль над всеми лицами, занятыми в учреждениях законодательной, исполнительной или судебной власти. Так, Закон об этике служащих государственных органов, принятый в 1978 г,, обязывает каждого служащего ежегодно не позднее 15 мая предоставлять финансовые декларации, содержащие «полную и исчерпывающую информацию» о доходах, в том числе «источник и краткое описание бесплатных транспортных услуг, проживания, питания и развлечений, превышающих 250 долларов, если они предоставляются каким-либо лицом, кроме родственников», и т.д. [Соединенные.., 176—180]. Кроме того, в США существуют так называемые «независимые учреждения», деятельность которых заключается в контроле над всеми исполнительными ведомствами (кроме «закрытых») и главы которых не подчинены прямо ни президенту, ни конгрессу.
Большую работу по контролю над деятельностью органов государственной власти в США выполняет также Центральное управление по контролю над расходами, во главе с Генеральным контролером. Это учреждение было создано в 1921 г. с целью осуществления законодательного контроля над приходами, расходами и применением общественных средств.
На первый взгляд, аналогичный институт существует и в России. Речь идет о Счетной палате, создаваемой на паритетной основе Советом Федерации и Государственной Думой. Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. сферой деятельности этого органа является контроль над исполнением федерального бюджета.
Международный контроль над деятельностью национальных органов государственного управления
Политическая практика XX в. убедительно показала, что даже в самых развитых странах те или иные группы людей стремятся если не уничтожить совсем, то по возможности ограничить власть народа. Все это делает необходимым создание целого ряда наднациональных органов, надзирающих за соблюдением в данной стране прав человека, например, таких, как Организация Объединенных Наций, Совет Европы, Европейский суд по правам человека и т,д., и т.п. Можно с уверенностью сказать, что политический ландшафт планеты был бы совсем иным, если бы не деятельность зарубежных политических и правозащитных органов и организаций.
Итак, в завершение можно констатировать, что демократическое государство предполагает наличие разветвленной, сложной и, самое главное, эффективно действующей системы институтов. Отсутствие или слабая работа хотя бы одного из указанных звеньев этой системы подрывает работоспособность ее в целом.