Законодательство о политических партиях

Анализ конституционно-правовой базы деятельности политических партий выявляет интересную закономерность: в странах с давними многовековыми традициями многопартийности упоминания о партиях в конституциях, равно как и специальные законы, посвященные партиям, обычно отсутствуют, а их деятельность регулируется в рамках гражданского законодательства либо законов о выборах. В частности, законы о политических партиях отсутствуют в Австралии, США (на федеральном уровне) и Швейцарии. В Великобритании закон о политических партиях был принят лишь в 2000 году. Во Франции правовое регулирование деятельности партий осуществляется в рамках закона о свободе ассоциаций, принятом еще в 1901 году. Напротив, в странах с относительно недавно сформировавшимися конституционными традициями правовое регулирование партийной деятельности более предметно. В частности, подробные законы о политических партиях приняты в ФРГ (1967), Португалии (в 1974 году, дополнен в 1995-м), Австрии (1975), Испании (1978), Бразилии (1979), Болгарии (1990, 2004), Буркина-Фасо (1991), Израиле (1992), Эфиопии (1993). Законы, регулирующие деятельность политических партий, приняты в большинстве стран СНГ: Азербайджане, Белоруссии, Киргизии, Казахстане, Молдавии, Таджикистане, Узбекистане, Украине. Необходимость в этом очевидна: в странах с тоталитарным и авторитарным прошлым переход к демократическим формам организации политической власти требовал создания правовых предпосылок для обеспечения участия граждан в общественной жизни и предметного регулирования деятельности партий.

В ряде зарубежных государств (Австрия, Бельгия, Испания, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Швеция) статус политических партий непосредственно увязан с закреплением в конституциях основ избирательной системы. В некоторых странах вопросы правового регулирования деятельности политических партий и порядка организации и проведения выборов объединены в рамках единого нормативного правового акта (например, в Мексике — федеральный закон о политических организациях и избирательном процессе). В ряде зарубежных государств (Бельгия, Греция, Италия, Испания, Швеция, Финляндия) приняты специальные законы о порядке финансирования политических партий.

В Российской Федерации законодательство о политических партиях образуют нормативно-правовые акты, предметом регулирования которых выступают общественные отношения, связанные с созданием и деятельностью политических партий, их участием в выборах и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Эти акты различаются по своей юридической силе, источнику принятия, масштабу действия юридических норм и образуют иерархически выстроенную систему.

В системе нормативных актов, определяющих правовой статус политической партии, ее права и обязанности, основания и порядок участия в выборах, референдуме, отзыве избранных депутатов и выборных должностных лиц, следует выделить:

  • Конституцию Российской Федерации;
  • общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации;
  • федеральные нормативные правовые акты;
  • нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
  • нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, а также решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан.

Конституция Российской Федерации. Базовым, отправным актом, определяющим правовой статус политической партии и основные начала ее участия в избирательном процессе, выступает Конституция Российской Федерации, нормы которой имеют наивысшую юридическую силу и прямое действие. В комплексе норм, непосредственно закрепленных в Основном Законе, следует особо выделить две группы:

  • определяющие основы статуса политической партии как общественного объединения и субъекта публичной политики;
  • закрепляющие основные избирательные стандарты и принципы организации избирательного процесса.

Хотя Конституция Российской Федерации не содержит специальных статей о политических партиях, основы их правового положения как общественного объединения и субъекта публичной политики закреплены в ряде статей Конституции Российской Федерации. Системная связь норм, содержащихся в Конституции, позволяет выявить основные элементы правового статуса политических партий, которые могут быть конкретизированы в текущем законодательстве при условии полного соответствия его норм конституционным положениям и нормам международного права.

К важнейшим положениям Конституции, закрепляющим основы правового статуса партии, следует отнести признание идеологического и политического многообразия, многопартийности, запрет на установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной, провозглашение равенства общественных объединений перед законом, запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Часть первая ст. 30 Конституции России закрепляет право граждан на объединение, гарантирует свободу деятельности общественных объединений, а часть вторая — запрещает принуждение к вступлению в какое-либо объединение и пребыванию в нем. Право каждого на объединение относится к базовым ценностям общества и государства, основанным на принципах господства права и демократии, и включает в себя право свободно создавать объединения для защиты своих интересов и свободу деятельности общественных объединений. Как отметил в своем решении Конституционный суд Российской Федерации, ст. 30 Конституции «непосредственно не закрепляет право граждан на объединение в политические партии, однако, по ее смыслу во взаимосвязи со статьями 1, 13, 15 (часть 4), 17 и 32 Конституции Российской Федерации, в Российской Федерации названное право, включающее право создания политической партии и право участия в ее деятельности, является неотъемлемой частью права каждого на объединение, а свобода деятельности политических партий как общественных объединений гарантируется».

Провозгласив право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32), закрепив федеративный характер государственного устройства (ст. 1, 5), признание самостоятельности местного самоуправления (ст. 12), избрание Президента Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 81), сроки полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы (ст. 81, 96), Конституция Российской Федерации в основных чертах предопределила основные векторы деятельности политических партий по содействию формирования политической воли граждан посредством участия в выборах и в деятельности представительных органов государственной власти и муниципальных образований. Общепризнанные принципы и нормы международного права.

Международные договоры. Конституция Российской Федерации закрепляет общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в качестве составной части правовой системы Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В последние годы в вопросах правового регулирования деятельности политических партий все большее значение приобретают и международно-правовые нормы, закрепленные в международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией и являющихся частью ее правовой системы. В числе наиболее значительных документов следует отметить Международный пакт о гражданских и политических правах, п. 1 ст. 22 которого закрепляет право каждого человека на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов».

Многие региональные международные стандарты содержатся в документах Совета Европы, в том числе Европейской конвенции о защите основных прав и свобод человека, резолюциях ПАСЕ «О кодексе надлежащей практики в избирательных вопросах», «Об ограничении на деятельность политических партий в государствах — членах Совета Европы». В 2002 году подписана (и 11 ноября 2003 года вступила в силу) Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах —участниках Содружества Независимых Государств. Важное методологическое значение имели Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (1994) и принятые в 1999 году Европейской комиссией Совета Европы «За демократию через право» (Венецианской комиссией) «Руководящие принципы запрета и роспуска политических партий».

Указанные акты определяют невозможность ограничения права на свободу ассоциации, которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. В то же время Международный пакт не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции, а Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод —также и для лиц, входящих в состав административных органов государства. Кроме того, ст. 11 этой конвенции специально оговаривает возможность государств-участников вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев.

Законодательство Российской Федерации, регулирующее порядок участия политических партий в выборах, составляют федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, иные нормативные акты, принимаемые в Российской Федерации.

В отличие от ряда зарубежных стран (Румыния, Тунис и другие), Конституция Российской  Федерации не предусматривает возможности комплексного регулирования деятельности политических партий конституционным либо органическим законом.

Вместе с тем, отдельные аспекты деятельности политических партий получили нормативное закрепление в федеральных конституционных законах (в рамках обозначенных в Конституции предметов их правового регулирования). Так, основания приостановления деятельности политических партий предусмотрены федеральными конституционными законами «О военном положении» и «О чрезвычайном положении».

Федеральным конституционным законом «О Конституционном суде Российской Федерации» установлен запрет на членство судей Конституционного Суда в политических партиях, а Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» — предписание о необходимости прекращения Уполномоченным членства в партии после назначения (может осуществляться в форме выхода из партии либо приостановления членства в партии). Вопросы участия политических партий в агитации по вопросам общероссийского референдума предметно раскрыты в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации».

Основной формой правового регулирования политических партий является закрепление соответствующих норм в федеральных законах, прежде всего в федеральных законах «О политических партиях», «Об общественных объединениях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации».

Именно эти законодательные акты являются основными в процессе институционализации российских партий как по охвату важнейших предметов правового регулирования, так и полноте содержащихся в них предписаний.

Так, Федеральным законом «Об общественных объединениях» определено правовое положение политической партии как одной из организационно-правовых форм общественного объединения, определены некоторые особенности их правового регулирования. Тем самым на уровне текущего федерального законодательства снимаются любые вопросы о распространении на политические партии положений Конституции Российской Федерации и ратифицированных Российской Федерацией международных договоров, определяющих правовые гарантии свободы создания и деятельности общественных объединений.

Федеральным законом «О политических партиях» регулируются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в Российской Федерации. В нем получили закрепление правовые нормы и институты, определяющие понятие, цели деятельности политических партий, ограничения на создание политических партий, порядок их создания, регистрации, приостановления и ликвидации, основы внутреннего устройства, вопросы государственной поддержки и финансирования их деятельности. В рамках данного закона предметно определены и вопросы, связанные с условиями участия партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений в выборах и правовые критерии такого участия.

Вопросы, связанные с гарантиями избирательных прав граждан Российской Федерации, общим порядком и процедурой выдвижения политическими партиями кандидатов и списков кандидатов и их регистрации, правил ведения предвыборной деятельности, подведением итогов голосования и распределения депутатских мандатов, участием в референдуме, урегулированы Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В ряду источников избирательного права он занимает особое место, поскольку определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации и политическими партиями как коллективными субъектами избирательного процесса конституционного права на участие в выборах и референдуме, определяет порядок совершения политическими партиями, их уполномоченными представителями, выдвигаемыми ими кандидатами необходимых избирательных действий и основных избирательных процедур выборах и референдумах на всех уровнях.

Особенности, связанные с участием политических партий в выборах депутатов Государственной Думы определяются Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Данным законом, в частности, определяется вид избирательной системы, применяемый на выборах депутатов Государственной Думы, особенности выдвижения кандидатов, состав и структура федерального списка кандидатов и условия, необходимые для его регистрации, порядок распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов и внутри каждого списка.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации и их значение для развития системы законодательства о политических партиях. Важное значение в правовом регулировании статуса политических партий и их участия в избирательном процессе имеют правовые позиции, содержащиеся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации1, которые оказывают значительное влияние на развитие партийной системы страны, своевременно указывают федеральному законодателю пределы конституционного поля, в которых он может осуществлять законодательное регулирование.

Помимо федеральных законов проведение выборов в определенных случаях может регулироваться указами Президента Российской Федерации. Если срок полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует либо положение (положения) закона субъекта Российской Федерации не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, выборы в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в орган местного самоуправления в части положения (положений) закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводятся соответствующей избирательной комиссией на основе Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента Российской Федерации.

Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Нормы, затрагивающие вопросы деятельности политических партий, содержатся в конституциях и уставах, а также в законах субъектов Российской Федерации, нормативных актах муниципальных образований. В ряде конституций, уставов субъектов Российской Федерации вопросам избирательной системы посвящены не только статьи, но и отдельные главы. Законодательство большинства субъектов Российской Федерации включает отдельные законы о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, глав местного самоуправления и депутатов представительных органов местного самоуправления, о региональном и местном референдумах. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы об отзыве депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

В 16 субъектах Российской Федерации законодательство о выборах кодифицировано. В этих документах субъекты Российской Федерации в рамках определенных федеральным законодательством правовых стандартов определяют ключевые параметры избирательной системы, в том числе вид избирательной системы (пропорциональная или смешанная), структуру регионального списка кандидатов, число мандатов, подлежащих распределению в мажоритарных избирательных округах, порядок распределения мандатов внутри списка кандидатов, уровень явки, необходимый для признания выборов состоявшимися, и так далее.

Значительное воздействие на место и роль партий в общественной жизни регионов оказывают законы субъектов Российской Федерации и регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это воздействие особенно заметно в детализации различных аспектов участия политических партий в региональных и местных выборах, а также вопросов деятельности депутатских объединений в представительных органах государственной власти и местного самоуправления. До 2001 года в ряде субъектов Российской Федерации (например, в республиках Башкортостан, Калмыкия, Тыва) также действовали законы, регулирующие деятельность региональных политических партий на региональном уровне. В настоящее время все они признаны утратившими силу.

Наконец, последними по уровню правового регулирования, но далеко не последними по важности являются акты самой политической партии— ее устав, а также принятые на его основе и в соответствии с ним иные локальные акты: положения о руководящих органах партии, об уплате членских взносов, об аппарате партии и другие документы. Их важность усиливается и положениями федерального законодательства, содержащего многочисленные отсылки к положениям устава, в том числе в отношении порядка реализации партией права на выдвижения кандидатов, прав региональных отделений и иных структурных подразделений, оснований и процедур отзыва и исключения кандидатов из списка, особенностей выдвижения кандидатов на повторных и дополнительных выборах.

Ключевые слова: Политика, Закон
Источник: Ашкеров А.Ю., Бударигин М.А., Гараджа Н.В., Данилов В.Н. Основы теории политических партий. Учебное пособие 2007
Материалы по теме
Политические взгляды Нестора Печерского
Под ред. А. К. Голикова, Б. А. Исаева, История политических учений: Учебник для вузов....
Партийные системы, виды и классификация
Кравченко А. И., Политология: учебник. - Москва: Проспект, 2011.-448 с.
Понятие политического участия
Соловьев А.И., Политология: Политическая теория, политические технологии:. Учебник для...
Научно-техническая политика государства
Пусько В.С. (ред.) - Политология. Учебное пособие - 2014
Социально-политические процессы России во второй половине 90-х гг.
А. В. Шубин, И. Н. Данилевский, Б. Н. Земцов: История России (для студентов технических...
Законодательное регулирование делопроизводства
Т.В. Кузнецова - Делопроизводство (организация и технология ДОУ) - 2001
Политические идеи Вольтера
Под ред. А. К. Голикова, Б. А. Исаева, История политических учений: Учебник для вузов....
Политика и власть
Политология. Конспект лекций: учебное пособие / А.А. Горелов. — М. : КНОРУС, 2013. — 184 с...
Комментарии
Материал еще никто не прокомментировал. Станьте первым, кто это сделает!
Оставить комментарий