Суверенитет и федерализм

+1
-12
-1

В вопросе о соотношении суверенитета и федерализма, как собственно, во всех других принципиальных вопросах государствоведе-ния и правоведения, сталкиваются две противоположные школы. Одна из них, строящаяся в своей основе на признании государства как целостности, как органической системы, исходит из неделимости и единства суверенитета. Другая же (назовем ее условно дистрибутивной), берущая свои корни и истоки из теории естественного права со всеми ее очевидными заблуждениями, придерживается взгляда, что суверенитет в федеративном государстве распределяется пропорционально между его членами.

Один из наиболее известных сторонников второй точки зрения, французский юрист Эсмен (Esmein), выражает ее кратко следующим образом:
«Федеративное государство... разбивает суверенитет».

Школа дистрибутивного суверенитета признает, что существенной чертой федерализма является разделение власти между центром и составляющими федерацию частями в соответствии со следующим принципом: части уступают долю власти центру, а центр, в свою очередь, дарует долю своей власти частям.

Здесь явно просматривается целый букет не только различных, но и несовместимых принципов: тут и «договорная» теория создания государства, и деление государства на управляющих и управляемых, все та же дихотомия, противопоставляющая государство обществу и индивидам, и, конечно, партикуляризм.

Прямым следствием дистрибутивного суверенитета является неизбежное признание действия принципа баланса сил в отношениях между членами федерации. В самом деле: если члены федерации обладали бы каждый своей долей суверенитета, то в отношениях между ними и центром неизбежно возникло бы соперничество, перетягивание «одеяла» на себя, игра на противоречиях... короче, все то, что покрывается понятием «политики баланса сил», которая, как мы уже знаем, есть принцип взаимоотношений независимых суверенных государств в системе международных отношений, но отнюдь не принцип взаимоотношений между частями государства.

Если в сфере межгосударственных отношений баланс сил служит естественным средством сохранения независимости суверенных государств, то в рамках федеративного государства он уже способствует развитию анархии, нестабильности, соперничеству частей и снижению эффективности центральной власти в решении общегосударственных задач. Практическим результатом действия принципа баланса сил в федеративном государстве (случись такое) неизбежно будет возникновение антагонистических интересов членов федерации, соперничество за влияние, и в итоге с фатальной неизбежностью всё завершится доминирующими интересами самого сильного.

Опасность концепции баланса сил применительно к внутригосударственной жизни также и в том, что ко времени, когда балансирующие группы и части государства приходят к осознанию необходимости разрешения своих разногласий, это, как правило, бывает слишком поздно, чтобы можно было достичь согласия и конструктивного решения возникших противоречий. Мы это хорошо видим сегодня опять же на примере взаимоотношений бывших советских республик, а ныне суверенных государств и отчасти на примере отношений между субъектами Российской Федерации как между собой, так и между ними и центральной властью.

При расхождении интересов различных групп и частей государства соединить их воедино может только концепция государства, строящаяся не на плюрализме и дистрибутивности суверенитета, а на единственно верном его понимании как абсолютного приоритета центральной власти, единого и неделимого ее верховенства. В противном случае федеративному государству, особенно таких масштабов и такой степени территориальной и этнической разнородности, как Россия, грозит перманентная нестабильность, партикуляризм, переходящий временами в открытый сепаратизм, неэффективность центральной власти и связанная с этим тенденция к анархизму.

Все эти негативные моменты, связанные во многом со слишком вольной трактовкой такого сложного явления, как суверенитет, были присущи тем государствам, которые в той или иной мере следовали концепции дистрибутивности. Алексис Токвиль* в своем известном труде «Демократия в Америке» показал это на примере такого государства, как Швейцария, служащая для многих образцом федеративного государственного устройства. Но если ее и можно условно назвать «образцом», то лишь после многих лет непростого опыта, подчас ставившего ее федерализм на грань краха. Токвиль отмечает, что швейцарские законодатели стремились сначала к созданию не конфедерации, а именно федерации, и, как замечает он, это им плохо удалось. Причины, почему такое случилось, должны представлять интерес и для современной России, пытающейся выработать некие новые принципы федерализма.

Токвиль, в частности, опровергает широко распространенный взгляд, что швейцарский федеральный договор чрезмерно ограничил права центра. Договор действительно лишил конфедеративное правительство многих прав, но, по мнению Токвиля, его слабость объясняются не этим, а тем, что не были надлежащим образом установлены рамки федеральной власти. В самом деле, что касается прав федеральной власти, то она вправе была набирать армию, вводить налоги, объявлять войну, заключать мир и торговые соглашения, назначать послов. Под охраной центральной власти находились кантональные конституции и принципы равенства всех перед законом. Это позволяло ей в случае необходимости вмешиваться во все местные дела. Федеральное собрание регулировало также дорожные пошлины и принадлежность дорог, что давало ему возможность руководить или осуществлять контроль за наиболее крупными общественными работами. Наконец, в ведении Федерального собрания были все дела, связанные с обеспечением внутренней и внешней безопасности Швейцарии, что предоставляло ему широкие полномочия.

Почему же в таком случае федеральное правительство обладало столь малой властью, и нет ли тут противоречия? Токвиль видел ответ на этот вопрос в одном: оно имело лишь формальные полномочия, но не имело реальных средств, чтобы делать то, что оно могло бы делать согласно имеющимся у него конституционным правам. Никогда, считает он, ни одно правительство не обладало столь несовершенными органами власти, обрекающими его на бездеятельность и беспомощность.

Особенностью же общефедеральных правительств — и это важно в данном случае отметить — является то, что они действуют не от имени народа в целом, а от имени частей, составляющих федерацию. Если бы дело обстояло иначе, конституция тотчас же перестала бы быть федеральной. Отсюда, помимо всего прочего, следует, что федеральные правительства более скованы в своих решениях и медлительнее в их реализации, нежели все другие типы правительства.

Федеральное правительство может обладать немногими полномочиями, но быть в то же время сильным, если в рамках этих полномочий оно способно действовать самостоятельно, без всяких посредников, как это делают обычные правительства, имеющие неограниченные возможности. Если его должностные лица могут обращаться непосредственно к каждому гражданину, если его суды в состоянии добиться от любого гражданина подчинения законам, тогда оно легко сможет заставить подчиниться себе.

И, наоборот, федеральное правительство может иметь самые широкие полномочия и одновременно пользоваться очень слабым авторитетом, если вместо того, чтобы обращаться непосредственно к гражданам, оно будет обязано действовать через правительства входящих в федерацию образований. В случае, если эти местные правительства окажут сопротивление, федеральная власть будет иметь перед собой уже не подданного, а скорее соперника, которого можно образумить лишь путем применения насилия, как это и произошло, скажем, в конфликте между Чечней и федеральной властью России.

Таким образом, сила федерального правительства не столько в объеме предоставленных ему формальных прав, сколько в реальной возможности пользоваться ими по своему усмотрению. Оно всегда будет сильным, если сможет повелевать гражданами напрямую; оно всегда будет слабым, если власть его распространяется лишь на местные правительства. И тут несомненно, что сопротивление и трудности, которые встречаются на пути федерального правительства, тем сильнее и разнообразнее, чем больше различия между народами, объединенными в федерацию, между их обычаями, привычками, религиями, политическими и иными учреждениями, как это опять же имеет место в России.

Тот же Токвиль, исходя из опыта Швейцарии и Соединенных Штатов, считал, что, несмотря на сопротивление со стороны местных властей, федеральное правительство со временем неизбежно стремится расширить свою власть. В этом ему способствуют не столько законы, сколько реальные обстоятельства. Круг его прерогатив может существенно не расшириться, но оно будет иначе и чаще пользоваться ими. Не увеличив своих прав юридически, фактически оно окрепнет, будет развиваться не столько за счет изменения договора, сколько благодаря иному его толкованию.

И эта тенденция, надо думать, является общей для всех современных федеративных государств: либо они должны распасться, как это произошло с Советским Союзом и Югославией, либо сохраниться, но в этом случае только путем существенного усиления центральной федеральной власти.

Россия, конечно, не Швейцария и не Соединенные Штаты. Исторические условия образования единого государства были тут совершенно иные. Ее масштабы, разнообразие климатических условий и населяющих ее народов и народностей, его гетерогенность также не имеют ничего общего с упомянутыми «образцами» федерального государственного устройства. Она изначально строилась как единое унитарное государство, и тому были веские материальные и политические причины. Нынешние попытки искусственно создать на месте прежнего унитарного государство федеральное устройство, притом с сильными местными правительствами и широкими их полномочиями на основе дистрибутивного суверенитета, чреваты непредсказуемыми и опасными последствиями. Подмеченные Токвилем слабости в принципе федерального устройства Швейцарии многократно увеличатся в России — прямо пропорционально ее масштабам и специфическим особенностям.

Итак, можно с полным основанием утверждать, что введение принципа дистрибутивного суверенитета в России (случись такое) — это, по сути дела, гибель для нее. Суверенитет в ней должен быть силой объединяющей, но не разъединяющей, и, соответственно, деятельность частей и целого — единой и неделимой. Самое худшее, что с ней может произойти, — если интересы различных ее частей или интересы частей и целого начнут стравливаться друг против друга. Вот тогда Россия увязнет в нескончаемой «Чечне».

Думается, применительно к России более верными и отвечающими ее природе являются взгляды на суверенитет и его связь с федеративным устройством, сформулированные Гегелем и Кельзеном. В полемике с Еллинеком Кельзен решительно выступал против тезиса о свободе и независимости государств — членов федерации. Они, по его суждению, не могут быть свободны, коли уже ограничены фактически. Они не могут быть и независимыми, поскольку уже подчинены более высокому порядку в применении своей власти. Здесь можно говорить о свободе только в смысле свободы применения средств в рамках дозволенной высшим порядком компетенции и сферы деятельности местных властей.

И тут снова в качестве основной причины путаницы Кельзен называет доведенную до абсурда персонификацию государства. Для него член федерации не является государством, поскольку тот и не свободен, и не независим, и не суверенен: он представляет вторичный правовой порядок, который входит в порядок больший, первичный и правовой. На одной и той же территории, подчеркивает Кельзен, власть может осуществлять только одно государство. Эта исключительность идет, конечно, не от единой территории: на деле она неотделима от целостности государства как главного принципа и основы бытия любого государства. Она вытекает также из его суверенитета и, соответственно, из того простого факта, что любой входящий в него индивид руководствуется исключительно одним, и только одним порядком.

М. Фоллет отмечает в этой связи:
«Истинный федерализм означает, что главной "единицей" государства является индивидуум, а не группа. Подлинное федеральное правительство действует на своих граждан прямо, непосредственно, но отнюдь не через группы».
Приведенный выше пример с Швейцарией может служить подтверждением этой мысли.

Итак, подытоживая, можно утверждать, что суверенитет — это черта, или атрибут, имманентный неразделимому целому. Он существует только в организованном целом и как организованное целое принадлежит верховной власти, являющейся олицетворением этого целого.

«Индивид суверенен, пока он соединяет воедино гетерогенные элементы своей натуры. Два человека суверенны, пока они способны сделать из двух одно целое. Группа суверенна, пока она способна создать одно целое из нескольких или многих людей. Государство суверенно постольку, поскольку оно имеет власть и силу создать одно целое, в котором живут все. Итак, суверенитет есть власть, основанная на полной своей независимости и осознающая себя в качестве таковой».

Суверенитет, таким образом, есть воплощение единой коллективной жизни, и его суть нельзя понять вне ее. Он есть главная характеристика силы и влияния верховной власти, как и ее дееспособности. Если власть, считающая себя суверенной, неспособна поддерживать в государстве должный порядок, если она позволяет вмешиваться в свои дела другим государствам или каким-либо местным властям внутри собственного государства, то это означает одно, а именно, что власть фактически перестает претендовать на суверенитет. На деле это означает гибель государства и общества, превращение их в некое пространство, заполненное не гражданами, а безликим населением, лишенным каких бы то ни было объединяющих их гражданских чувств.

Источник: 
Поздняков Э. А. - Философия государства и права - 2016
Отправить комментарий