XXI столетие открывает в процессе управления новые тенденции, в значительной степени продолжая развитие предыдущего периода.
Вторая половина XX в. была периодом развития быстрыми темпами системного подхода к проблемам управления. Это имело огромное значение для формирования теоретических основ управления городом. Рассмотрение города как большой, комплексной, многофункциональной системы повлекло за собой необходимость подробного описания данного объекта управления, а также рассмотрения отдельных элементов системы, связей, существующих между ними. Перед крупными городами встали проблемы управления, по масштабам аналогичные проблемам управления государственными системами. Однако эти проблемы отличаются от проблем государственного управления, прежде всего в связи с чрезвычайно высокой концентрацией1 населения на крайне ограниченной территории.
Рассматривая место современных городов в системах более высокого порядка: территориальных и административных единицах, национальных государствах и надгосударственных образованиях (например, ЕС), можно выделить следующие варианты:
- малые города (с численностью населения до 20 тыс. человек) существуют как самостоятельные муниципальные образования, имеющие собственную систему городского управления в рамках общенациональной системы МСУ, либо входят в состав других муниципальных образований (например, малые города Ленинградской области или Республики Коми, где МСУ сформировано на базе районов в составе субъектов РФ);
- полусредние и средние города (с численностью населения от 20 до 100 тыс. человек), как правило, обладают статусом муниципального образования, хотя их самостоятельность в значительной степени связана с моделью, принятой данной системой МСУ: в тех случаях, когда эта система ориентирована на модель «относительной автономии», которая предусматривает достаточно высокую степень самостоятельности муниципальных образований и стремится к созданию более крупных территориальных единиц (например, в северных странах), полусредние города часто оказываются также в составе более крупных муниципалитетов;
- большие города (с численностью населения более 100 тыс. человек) всегда автономны и часто функционируют на правах единиц над-муниципального уровня управления (графства в Великобритании, земельные районы в ФРГ и т.п.).
Классификация городов, принятая в РФ [Алексеев, Генисаретекий, Щедровицкий, 1998), предусматривает, кроме выше названных типов городов, только так называемые крупные и крупнейшие города с населением свыше 500 тыс. человек. Однако приведенные выше цифры свидетельствуют о том, что современные города, в том числе и российские, часто далеко выходят за эту границу. В гораздо большей степени их размерам и прочим характеристикам соответствует модель, предложенная известным греческим урбанистом, создателем центра «Экистика» К. Докеиадисом (о теории Доксиадиса см. подробнее в кн.: Перцика Е.Н. Города мира. М., 1998):
- компактный город, имеющий численность населения до 100 тыс. человек (в эту категорию войдут все названные нами группы городов российской классификации);
- агломерация, в состав которой, как правило, входят: более крупный город-ядро и несколько тяготеющих к нему относительно более мелких городов-спутников, создающих в целом достаточно крупную урбанизированную территорию, обладающую высокой степенью связанности всех составляющих ее элементов с помощью интенсивного экономического взаимодействия, развитой транспортной инфраструктуры, значительных потоков маятниковой миграции, а также интенсивного использования всем населением данной территориальной системы социальной инфраструктуры города-ядра. В РФ процессы агломерирования не столь интенсивны, как в Западной Европе, в связи с более низким уровнем урбанизации (приблизительно на 10 пунктов ниже) и с гораздо более обширной территорией, но уже в настоящее время можно выделить ряд территорий, где они протекают достаточно активно. Прежде всего, это Центральный район (вокруг Москвы), Северо-Западный район (вокруг Санкт-Петербурга), а также районы городов-миллионников, каждый из которых уже является агломерацией в силу своего размера, как по численности населения, так и по пространственной протяженности, а также в связи со сложной пространственной структурой. Численность населения агломераций определяется в интервале от 100 тыс. до 10 млн. человек;
- мегалополис (мегагород, сверхгород, система городов) включает в себя ряд разрастающихся и постепенно объединяющихся в единую форму расселения агломераций, т.е. является надагломерационным образованием со сверхсложной структурой, огромным населением и территорией. Такого рода урбанистические системы, подобные Млечному Пути, существуют сегодня реально, хотя и не достигли к 2000 г. предсказанных 30 лет назад размеров. К 10 крупнейшим мегалополисам относятся в настоящее время Токио, Мумбай, Сан-Пауло, Шанхай, Нью-Йорк, Мехико, Пекин, Джакарта, Лагос, Лос-Анджелес. Возможность формирования мегалополисов прогнозируется учеными и в РФ, прежде всего на территории между Москвой и Нижним Новгородом. Численность населения мегалополисов определяется в интервале от 10 до 50 млн. человек.
Продолжая рассмотрение проблем процесса урбанизации и его перспектив, Доксиадис прогнозирует формирование из мегалополисов урбанизированных регионов, которые впоследствии образуют урбанизированные континенты, что приведет в итоге к возникновению экуменополиса — гигантского планетарного города.
Основные проблемы управления крупнейшими системами расселения: агломерациями и мегалополисами
Первая из этих проблем — тесная взаимосвязь систем между собой в рамках всемирной системы городов и их стремление обрести определенную автономию внутри систем более высокого порядка, прежде всего национальных государств. Обе тенденции относятся к разряду абсолютно естественных и неизбежных, т. к. значение данных городских систем далеко выходит за пределы отдельного государства (такие города, как Лондон, Париж, Берлин, Токио, Нью-Йорк, Москва, Петербург оказывают достаточно сильное влияние на мировые экономические, политические, социальные, культурные процессы), а также, безусловно, не укладывается в обычные рамки процесса МСУ. Структурная и функциональная специфика этих систем требует их вычленения из стандартных процессов государственного и муниципального управления путем формирования достаточной для их авто-номизации законодательной базы, создания финансовой основы их развития, а также четкого разграничения предметов ведения, функций и компетенции между органами государственного управления (в любом варианте — как федеративном, так и унитарном) и органами управления собственно городской системы любого масштаба (агломерация, мегалополис).
Баланс между управлением со стороны государства и самоуправлением городской системы ищут на протяжении всего XX столетия в Лондоне, где очень многие городские проблемы долгое время регулировались и решались правительством Великобритании, что не дает достаточной эффективности, по мнению многих специалистов и жителей города, «В 1985 году правительство консерваторов разрушило Совет Большого Лондона, вместо того чтобы попытаться провести реформу системы управления городом. Это было актом мести по чисто политическим мотивам. Компетенцию Совета Большого Лондона делят сегодня между собой 5 министерств, 33 района города, город Лондон и ровно 60 различных комитетов и прочих организаций. Лондон, самый большой город Европы, не имеет работоспособного органа стратегического планирования» [Rogers, 1999, 247].
Степень автономии крупной и крупнейшей городской системы внутри системы более высокого порядка может и должна определяться только исходя из интересов города и его жителей. В данном случае, как и во всем демократическом процессе управления, базовым должен стать принцип субсидиарности: проблемы, которые могут быть решены самим городом, должны решаться им самостоятельно, и только в случае, когда органы управления городом обращаются за помощью и поддержкой, в процесс управления городской системой должно вмешиваться государство. Такое вмешательство может осуществляться и в связи с обращением горожан, не удовлетворенных деятельностью городских властей.
В настоящий период можно наблюдать в реальном процессе управления следующие варианты относительной автономии городских систем в рамках современных демократических государств:
1. В федеративных государствах крупнейшим городам присваивается статус субъекта федерации, т.е. создаются государственно-территориальные образования, по объему компетенции приравниваемые к остальным субъектам федерации. По отношению к ним часто используется термин город-государство. Некоторые из этих городов продолжают таким образом историческую традицию «вольных городов», что отражает и их официальное название, например, Вольный Ганзейский город Гамбург. В ряде случаев присвоение данного статуса связано с политическими причинами: например, Берлин стал городом-государством в результате его особого международного экстерриториального статуса после Второй мировой войны, а Брюссель получил права одного из трех регионов Бельгии в результате сложного и длительного процесса перехода государства от унитарной к федеративной форме государственного устройства. Его статус отражает наличие в составе населения города представителей всех трех языковых групп, а также всех четырех национально-культурных сообществ, проживающих на территории страны. Приведенные примеры свидетельствуют о достаточно высокой степени сложности процесса формирования отношений между федеративным государством и его крупнейшими городами.
2. Достаточно широко распространен также вариант выделения крупных и крупнейших городов в административные округа (как в унитарных, так и в федеративных государствах), где процесс управления городской системой протекает в рамках деконцентрации процесса управления: все решения, касающиеся городской системы, ее функционирования и развития, принимаются органами государственного управления и лишь реализуются непосредственно управленческой подсистемой самого города. В данном случае городская система не имеет даже относительной автономии в рамках системы более высокого порядка. Такой тип взаимоотношений характерен как для развитых демократий (примером может служить столица США Вашингтон), так и крупнейших городов развивающихся стран, таких как столицы государств Латинской Америки.
3. Во многих странах государство пытается включить крупнейшие города в систему местного самоуправления, в результате чего создаются различные пересечения собственно муниципального, надмуниципального, а также государственного уровня управления (особенно в федеративных государствах, где это затрагивает иногда несколько субъектов федерации одновременно). Однако при таком варианте относительная автономия городской системы сохраняется до определенного предела, что обеспечивает соблюдение принципа субсидиарности только в усеченном виде. Обычно целостность такой системы проявляется наиболее отчетливо в процессе стратегического планирования. Среди наиболее ярких примеров подобного рода можно привести длительное существование Лондона в качестве графства (надмуниципальный уровень в системе МСУ); Парижскую агломерацию, границы которой практически совпадают с границами одного из регионов Франции (децентрализованный уровень государственного управления, который все чаще трактуется как элемент системы МСУ). К категории такого смешанного типа взаимосвязей города и государственной системы или одной из подсистем государства относятся и взаимоотношения крупнейшего города США Нью-Йорка с различными штатами и элементами их систем МСУ. В настоящее время существуют следующие системы различного масштаба с аналогичным названием:
- муниципальное образование Нью-Йорк, так называемый Нью-Йорк-Сити с населением 7,9 млн человек и территорией 768 кв. км;
- учетная статистическая единица Нью-Йорк (статистическая единица учета населения в границах подчиненных территорий, к которым относятся кроме Нью-Йорк-Сити 4 графства штата Нью-Йорк и 8 графств штата Нью-Джерси). Данная учетная единица именуется в США стандартным метрополитенским ареалом. Ее население составляет 11,6 млн человек, и она занимает территорию 2500 кв. км;
- так называемый «Большой Нью-Йорк» (именуемый также «трехштатным», т.к. в его состав входят кроме Нью-Йорк-Сити 7 графств штата Нью-Йорк, 9 графств штата Нью-Джерси и одно графство штата Коннектикут) с населением 16,6 млн человек и территорией 10 000 кв. км. При этом необходимо помнить, что вопросы МСУ регулируются в США законодательством штатов, т.е. в составе городской системы находятся образования надмуниципального уровня (графства) и муниципалитеты, между системами управления которых могут существовать определенные отличия, требующие согласования и серьезной координации в процессе управления городом.
Приведенный последним пример является также яркой иллюстрацией еще одной чрезвычайно острой для городских систем проблемы: определения границ системы и отграничение ее от окружающих ее систем (других субъектов федерации, образований надмуниципально-го уровня, муниципалитетов, непосредственно примыкающих к территории города, постепенно вовлекаемых в процесс агломерирования и часто активно сопротивляющихся этому).
При определении границ городской системы необходимо учитывать, с одной стороны, экономические и географические факторы, а с другой, политические характеристики данной системы: степень ее автономии (см. пункты 1,2), особенности модели МСУ в данном государстве и баланс политических сил как внутри системы, так и в ее внешней политико-административной среде. Многие мегалополисы и агломерации стоят перед дилеммой: расширять территорию за счет включения новых элементов или пытаться строить взаимоотношения с прилегающими территориями на какой-либо иной основе. Так, в 1995 г. временной, как считают специалисты, неудачей закончился процесс объединения Берлина, новой столицы объединенной Германии, с расположенной вокруг землей Бранденбург. В случае такого объединения крупнейший город Германии получил бы дополнительное пространство для расширения и развития, прежде всего экономического, хотя в результате он утратил бы также свой статус города-государства, став образованием надмуниципального уровня (город на правах земельного района), что могло в значительной степени нормализовать процесс управления городской системой, привести к сокращению численности управленческого аппарата, т.к. вместо двух земель должна была быть сформирована одна. Процесс интеграции городской системы с окружающим ее непосредственно регионом объективно оказывает позитивное влияние на ее развитие и функционирование, однако непосредственное расширение территории города связано и с многочисленными проблемами: удлинение всех сетей и коммуникаций, транспортных магистралей, необходимость повышения скорости движения по ним и т.д. Процесс «расползания» городов многие специалисты рассматривают как негативное явление, снижающее степень управляемости системы, усложняющее ее структуру, нарушающее восприятие городского сообщества как единого целого. В современных условиях (интенсивный процесс агломерирования и формирования мегалополисов в регионах с высокой степенью урбанизации) расширение территории городов и увеличение масштабов городских систем в целом неизбежно.
В процессе взаимодействия города и его непосредственного окружения особое значение приобретут такие функции управления, как планирование и организация городского пространства в совершенно новых условиях, что потребует в первую очередь выполнения ряда основных принципов управления большими системами, свойства которых никогда не могут быть сведены лишь к сумме свойств составляющих их элементов. Возникнет необходимость создания гибкой, сверхадаптивной системы управления, которая была бы в состоянии реагировать на изменения в каждом из элементов системы, одновременно учитывая то обстоятельство, что любое воздействие на один из элементов может вызывать самые различные изменения и в других ее элементах.