На рубеже ХХ - ХХI вв. в методологии науки государственного управления произошли существенные изменения. Если ранее господствующее положение занимали бихевиоризм, структурно-функциональный и системный подходы, кибернетика, то в настоящее время административно-управленческие проблемы и проблемы формирования политического курса правительства анализируются с использованием синергетики, теории неравновесных систем, неоинституционализма, экономического подхода, постмодернизма и др.
Употребление термина «публичная деятельность» в системе государственного управления фиксирует изменение подхода социальных наук к изучению публичных политик. Вместо преимущественного внимания к правительственным инициативам и государственной политике, деятельности государства и вмешательству властей новый подход сосредоточивается одновременно на действиях государственных институтов и множества акторов политики, публичных и частных, принадлежащих как к гражданскому обществу, так и к государственной сфере, которые, будучи связаны многочисленными взаимозависимостями на национальном, а также на местном и, возможно, на наднациональном уровне, действуют совместно для создания форм регулирования коллективных действий в таких областях, как, например, экономическое развитие, занятость, защита окружающей среды, образование, культура и т. д., но также и в тех, которые всегда составляли прерогативу высших структур власти (правосудие, полиция и т. п.).
Такой подход (относительно которого еще предстоит установить, в какой мере он является результатом перемен в реальности, в какой -результатом перемен в представлениях о реальном или же результатом изменения подхода к изучению реальности социальными науками в связи с усовершенствованием их инструментов наблюдения и анализа) оправдывает постановку вопроса именно о социологии публичной деятельности, поскольку речь в этом случае идет не только о традиционных объектах политической науки (власть, правительственные инстанции, государственные институты, партии и т. д.), но и о том, что происходит в самом обществе, в многочисленных, многообразных и сложных взаимодействиях, составляющих его структуру.
Обусловливая различное позиционирование социальных наук, а также их отношение к публичной деятельности и системе государственного управления, подобная перемена исследовательской перспективы ведет к изменению в схемах анализа и в теоретическом инструментарии, в способах постановки вопросов относительно характеристик и определяющих факторов функционирования общества и самой сущности политического процесса. Все это в совокупности дает основание говорить о необходимости политической социологии публичной деятельности и социологии государственного управления.
В отличие от Соединенных Штатов, где существует традиция изучения взаимосвязей между федеральными, региональными, местными и городскими властями, основанная на плюралистической модели, когда место государства и публичных властей в процессе принятия решений релятивизировано, в Европе социология публичной деятельности в 1990-х гг. постепенно утвердилась как своего рода реакция на чрезмерную роль государства, особенно в способах управления социальной сферой («социальное государство»).
Нынешняя историческая обстановка отмечена тем, что поставлены под вопрос кейнсианские модели регулирования: идеи централизованного руководства экономической и социальной жизнью на основе политического волюнтаризма, односторонне утверждающего себя сверху, в сочетании с линейным видением, идущим от понимания публичных политик как полностью контролируемого процесса. Отказ от веры в доминирующее положение государства, от того, что можно назвать государство- центризмом, находится в ряду многих других феноменов, которые затронули в особенности такую страну, как Франция, где господствует миф всесильного государства, основанного на идее единства и противостоящей разрозненности общества и только на себе несущего бремя защиты общественного блага и интересов необеспеченных слоев общества. Иначе говоря, речь идет о таких факторах, как децентрализация (которая во Франции соответствует процессу регионализации, идущему во многих европейских странах), европейская интеграция и глобализация. Аграрная политика особенно ярко иллюстрирует этот сложный процесс совмещения различных уровней, умножающий типы акторов и потрясающий систему полностью кодифицированных отношений между государством и профессиональными организациями.
Эти три фактора увеличивают значение локальных и наднациональных компонентов в общественных представлениях, которые раньше включали только категорию национального. Так, в противовес моноцентрическому, иерархизированному и направленному сверху вниз представлению о публичных решениях как инструментах государственного планирования постепенно утверждается идея многоуровневой публичной деятельности, предполагающей множественность акторов, среди которых государство занимает место лишь одного из участников или одной из составляющих, чью роль тем труднее анализировать, что она сама зависит от сложности и дифференциации государственных организаций, от разнообразия их средств и институтов, способных порождать противоречия внутри государственного поля (что, впрочем, и вызвало интерес исследователей к процессам исполнения) и развитие социологии решения и социологии организаций.
Следовательно, можно констатировать, что происходит смещение от централизованного управления и регулирования к регулированию многополюсному, для которого характерно наличие многих уровней и центров деятельности и высокая степень независимости между многочисленными акторами с различными, подчас антагонистическими интересами. В этом плане можно говорить о возрастании «роли процедур» в публичной деятельности, что означает, что она уже не сводится к правилам, установленным раз и навсегда еще до начала действия, но что правила возникают в ходе дискуссий и переговоров между акторами разных уровней на всем протяжении данного процесса. Возрастающее внимание в этой связи к понятию территории также отражает релятивизацию классического представления как о самой территории, так и ее отношениях с всемогущим национальным государством, свидетельствуя о растущем влиянии промежуточных уровней управления (местного, регионального, городского). Все эти изменения в игре политических сил определяются своеобразной природой проблем и возрастающим значением действующих акторов. Публичная деятельность в области защиты окружающей среды особенно показательна для этих новых конфигураций, поскольку центральная администрация оказывается в этой области относительно слабой и потому вынуждена сотрудничать на местном уровне с другими публичными службами, договариваться с муниципальными властями и территориальными сообществами, руководствующимися различными стратегиями; вступать в соглашения с теми ассоциациями, которые оказываются в большинстве и могут выступить и как активные партнеры, и как возможные противники; поддерживать сложные отношения с экспертами, носителями научной и технической рациональности, и, наконец, принимать во внимание общеевропейские инициативы.
Таким образом, публичная деятельность является результирующей пересекающихся стратегий акторов и систем, действующих в соответствии со схемой, которая возникает из совокупности регулирующих договоренностей и подчиняется скорее горизонтальным или круговым связям, чем линейной и иерархической системе управления. Об изменении в употреблении термина «публичная деятельность» свидетельствуют также перемены, происходящие в области правосудия, которое хотя и является сферой верховной власти, все в большей степени подвергается воздействию публичной власти территорий, откуда исходит -со стороны социальных и экономических акторов - требование радикального пересмотра традиционных форм осуществления правосудия.
Новое понимание публичной деятельности по отношению к тому, что раньше обозначалось выражением «государственная политика», предъявляет требования к соответствующим дисциплинам социальных наук и к традиционным аналитическим схемам. Если признать, что публичная деятельность строится не только на вершинах государства, но продвижению идеологии «эффективного управления», что характерно для сторонников контрактуализации. Она должна исходить из возможности столкновения несовместимых логик, бытующих в каждом обществе, из существования различных стратегий, применяемых разными социальными акторами, из несходства различных жизненных миров;
- правления (government), поскольку его определение (разработка и внедрение принципов действий и принципиальных установок центральной политической властью) уже не соответствует новым реальностям, так как под вопрос ставятся суверенитет и властные полномочия, в обиход все больше входит понятие управления, сначала в виде ограничения концепта «правление», затем как признание факта стирания классического разделения между государством, обществом и рынком;
- легитимности политики и новых форм легитимации власти, поскольку формы, которые принимает публичная деятельность, релятивизируют могущество, первоначально присущее политике, что делает ее легитимность ненадежной, зависящей от обстоятельств и от результатов публичной деятельности, которая выступает скорее как результирующая, чем как выражение заранее принятой волевой установки.
Такое понимание термина «публичная деятельность» достаточно ясно показывает, что он служит не просто выявлению изменений в области публичных политик, но вводит нас в постановку более фундаментальных вопросов изменения природы политической сферы и средств ее анализа.
Исходный концепт стиля публичных политик был чрезвычайно простым. Именно этой простотой объясняется тот факт, что концепт «стиля» еще так часто используется в эмпирических исследованиях. Первоначальная типология стилей публичных политик подчеркивает удобство описания политических процессов, исходя из учета двух главных факторов:
- первый состоит в подходе правительств к разрешению проблем. Некоторые правительства при решении публичных проблем занимают позицию упреждающе активную, в то время как другие предпочитают подход преимущественно реактивный;
- второй основан на учете отношений между правительством и другими акторами политического процесса. Например, насколько правительство считается с группами интересов? Стремится ли оно к соглашению и достижению консенсуса с организованными группами или предпочитает навязывать свои решения, невзирая на оппозицию этих групп?
Эти два фактора как минимум следует в принципе признать главными аспектами политической системы любой страны, даже если можно себе представить и другие факторы такого же значения. Расширение списка факторов легко обосновать, так как выбор всего двух из них может оказаться недостаточным, чтобы охватить все богатство, разнообразие и сложность политических процессов. Руне Премфорс, например, утверждает, что следовало бы добавить к ним степень централизации, открытости и обсуждаемости политических процессов. Однако простота модели политического стиля обладает тем преимуществом, что позволяет увеличить эвристическую ценность этой типологии в сравнительных исследованиях. Слишком специфическая типология, привязанная к отдельной стране, должна быть исключена, если речь идет о сравнительном анализе. В заключение отметим, что стиль публичных политик какой-либо страны определяется:
- взаимодействием между тактикой правительства в связи с публичными проблемами и их решением;
- связью между правительством и другими акторами политического процесса.
Рассматривая публичное действие в момент его реализации в измерениях top-down и bottom-up, ряд исследователей показали необходимость учитывать механизмы организации и институциональный контекст для раскрытия смысла конкретных политик. Осуществление в этом случае предстает как результат взаимодействия между официально поставленными целями и политическими процессами. Концепт path dependence, который затем был разработан, в частности Полом Пирсоном, является важным европейским инструментом в понимании этих механизмов.
Исходя из относительно простого определения осуществления как реализации программы действия по решению проблемы, Ж. Падиоло в своей работе предложил социологический подход, позволяющий осуществить частичный синтез различных анализов. Воспользовавшись идеей сложности, характеризующей осуществление и в более широком смысле - публичную деятельность, автор изучил процессы «пертурбации», которые возникают, когда акторы вступают во взаимодействие, исходя из своих интересов и своих ресурсов. При таком взгляде становится ясно, что всякое осуществление какой-либо публичной политики оказывает более или менее значительное воздействие на окружение акторов. Поэтому, даже если какая-либо политика не приводит ни к какому конкретному результату, анализ ее «символической» функции в плане эффекта объявления, институционального процесса или представлений и восприятий ситуации представляется важным. Например, даже если закон Ланга о единой цене на книги и мерах по упорядочению цен не имел реальных последствий на уровне бюджета Дирекции по книгам и печатной продукции Министерства культуры Франции, он тем не менее привел к глубоким изменениям в понимании системы и, в частности, места государства в этой сфере.
Осуществление меняет установившийся порядок, выявляя отношения согласия или конфликта, позволяющие раскрыть динамические процессы, свойственные политическим практикам, и в частности, расхождение между намерениями и реальностью. С учетом этих условий становится возможным выявить различие между процессом осуществления и его структурами. Процессы представляют собой предписания и регламенты, определение проблем, средства и критерии, задаваемые политикой для того, чтобы произвести изменение; структуры же читаются системой, которая осуществляется конкретно. Речь идет, следовательно, о том, чтобы понять, каким образом акторы воспринимают проблемы, критерии и средства, а также и о том, чтобы оценить полученные результаты.
Развитие исследований европейских публичных политик позволило открыть новые области в изучении процесса осуществления практической политики. Так, сравнительные исследования европеизации позволили обратить внимание на результаты европейской политики в разных странах ЕС и таким образом переосмыслить понимание различных процессов, структурирующих политические практики2. Сосредоточивая внимание на том, каким образом различные сферы европейской политики производят перемены на уровне основных структур, такой подход делает упор на механизмы (эффективные или неэффективные) посредством анализа косвенных факторов, которые способствуют осуществлению европейской политики или блокируют ее на национальном уровне.
Хотя исследование осуществления позволяет выявить механизмы и характеристики, общие для применения той или иной политики, тем не менее, необходимо рассмотреть, какое место эта фаза занимает в более общем процессе публичного действия. Анализ проведения какой-либо публичной политики неизбежно связан с применением поэтапного подхода, при котором надо учитывать пределы его системного и строгого использования. Рассматривая, в частности, взаимосвязь этапов, необходимо обращать внимание не столько на линейный характер процесса, сколько на его динамику. В некоторых случаях осуществление может начаться до принятия решения, которое в этом случае будет отчасти обусловлено полученным опытом. Поэтому важно иметь в виду обратное воздействие, которое осуществление может оказать на содержание политики. Будучи моментом, когда могут заново формулироваться и выдвигаться проблема и ее решения, осуществление прямо влияет на цели и средства исходной политики.
Каждый из этих подходов вышел из особой научной дисциплины, обладающей своими аналитическими традициями в понимании государственной политики:
- социологический институционализм связан с социологией и изучением организаций. Авторы этого направления интересуются прежде всего тем, как создаются и развиваются способы мышления у членов различных организаций (как на уровне отдельного предприятия, так и более широких социальных институтов): почему на предприятиях, в системах культуры и даже и целых обществах развиваются определенные модели действия и мышления и как эти общие модели способствуют единству сообщества;
- институционализм рационального выбора, вышедший из экономической науки, выдвигает на первый план другие тины институтов и последствий их деятельности. Сторонники рационального выбора стремятся применить свои методы и свою формальную логику к изучению политики. Их рассуждения опираются на некоторое число гипотез относительно поведения и мотиваций людей (например, утверждение, что все индивиды имеют свой собственный интерес). Исходя из мотиваций, строятся очень сложные модели для объяснения человеческих поступков и политических последствий. После того, как открыты действующие в этой области законы, установленные модели позволяют понять и предсказать любые политические действия;
- исторический институционализм ставит перед собой совершенно иные задачи. Речь идет о том, чтобы понять и объяснить события и их последствия в реальном мире: как и почему в различных обществах развились различные институты? Как и почему эти институты формируют повестку дня и политическую деятельность в этих обществах? Этот подход, как подсказывает само его название, является глубоко историческим и учитывает институты как одну (но не единственную) важную переменную, позволяющую объяснить эволюцию различных систем и политик.
На протяжении нескольких лет в политической науке идет важный спор между историческим институционализмом и институционализмом рационального выбора. Совершенно очевидно, что обе эти традиции анализа сходятся по многим пунктам в оценке роли институтов. Однако их цели, как теоретические, так и эпистемологические, противостоят друг другу довольно радикально. Для обеих школ институты важны для понимания политики, так как они структурируют формы политического поведения. Как это ни странно, главное различие состоит не в том, рационально ли действуют акторы: исторические институционалисты не отрицают, что многие акторы в большинстве случаев действуют рационально, а рационалисты не обязательно полагают, что все действия людей мотивируются исключительно ближайшими экономическими интересами. Главное различие заключено, скорее, в их подходе к науке о политике.
Исторические институционалисты озабочены в первую очередь тем, чтобы понять и объяснить некоторые особые последствия политики в реальном мире. Они рассуждают, следуя индуктивной логике, и обычно начинают свои исследования с постановки эмпирического вопроса. Так, Бо Ротстейн стремится объяснить, почему в одних европейских демократиях профсоюзы намного многочисленнее и сильнее, чем в других. Он рассматривает несколько возможных объяснений (некоторые культуры более предрасположены к объединению, чем другие; наличием корреляции между ростом профсоюзом и присутствием левых партий в некоторых правительствах), но находит их недостаточными. В конце концов он приходит к выводу, что организационные возможности профсоюзов в большей или меньшей степени зависят от структуры политических институтов страны.
Исторические институционалисты не рассматривают институты как единственно важные переменные для понимания политических последствий. Напротив, они, как правило, рассматривают институты в качестве структурирующих переменных, через которые происходит борьба интересов, идей, властей. Они важны, поскольку являются фокусом политической активности, которую они структурируют, стимулируя или сдерживая политических акторов и, следовательно, политическую деятельность в целом. Не являясь простыми нейтральными «конторами», где происходят политические баталии, институты сами структурируют эти баталии. По мнению этих авторов, предпочтения определяются внутренними причинами, а исторические последствия - большим количеством переменных, которые пересекаются и взаимодействуют. В общем, цель исторических институционалистов состоит в развитии тонкого (и учитывающего контекст) подхода к изучению политики.
Иной подход у институционалистов рационального выбора. Для них главная цель политических и социальных наук состоит в том, чтобы открыть законы поведения и политической активности, чтобы построить соответствующие модели для объяснения и предсказания политического поведения. Поискам достоверных объяснений феноменов окружающего мира они предпочитают наблюдение за самим реальным миром, чтобы выяснить, работает ли их модель (они тестируют свои модели). Так Маргарет Леви исследует ряд политических систем за длительный период времени и приходит к заключению, что увеличение налогов следует понимать как произвол «алчных» руководителей, стремящихся расширить свою власть и влияние за счет населения.
Какими бы ни были аналитические подходы, исследователи чаще всего приходят к выводу, что институты меняются с трудом. Институциональное изменение требует больших усилий потому, что властные отношения долговременно выстраиваются вокруг некоторых институтов, а процесс институционных перемен вызывает неуверенность. Если институты меняются, то велика вероятность того, что акторы, занимавшие выгодное положение в прежней конфигурации, потеряют часть своей власти и влияния. В то же время трудно предвидеть, кто выиграет от новой институциональной конфигурации. Поэтому стабильность желаннее перемен. В случае упомянутых выше споров об изменении электоральных правил акторы, находящиеся в предпочтительном положении благодаря действующим правилам, отвергают изменения по понятным причинам.
Но, разумеется, институты меняются. Причины и способы этих изменений заняли важное место в большом количестве работ неоинституционалистов. Вдохновляясь работами биолога-эволюциониста Стивена Гулда, многие институционалисты использовали теорию «прерываемого равновесия» (unctuated equilibriums), чтобы объяснить институциональные изменения как результат ударов по системе извне. Многие, однако, смотрят на эту теорию скептически, не принимая ее в качестве единственного объяснения изменений. Рассматривая проблему в длительном временном контексте, можно утверждать, что изменение - одна из редких констант истории. Поскольку исторические институционалисты склонны к пониманию результатов какой-либо политики в определенный момент как к производному многих факторов, институциональное изменение оказывается для них, скорее, предметом для изучения, чем загадкой. Изучение разрывов и непрерывностей внутри моделей изменения часто представляет малоинтеллектуальный интерес. Именно по этой причине исторические институционалисты часто строят свои исследования на path defendence (зависимости от пройденного пути) и/или поэтапный процесс и разбивка на временные отрезки и этапы стала для них в последнее время особенно важной.