Переход от концепции «нового государственного менеджмента» к описанию управленческой политики в категориях «governance» свидетельствовал о серьезных подвижках в методологических основаниях административных реформ. Ориентация на универсальность и единую методологию сменилась установками на культурную гетерогенность и партикуляризм.
Как подчеркивает Г. Бребант, «публичное управление не осуществляется одним и тем же способом в Испании и Англии или в Германии и Италии. Даже среди соседних стран Европы, чьи традиции и культуры близки, могут быть обнаружены значительные различия. В такой централизованной и унифицированной стране, как Франция, существуют региональные особенности административных практик и правил» [Braibant, 2002, 335].
В исследованиях управленческих процессов возросла значимость политологического анализа. Оказалось, что отделение управления от политики, на котором настаивал новый государственный менеджмент, было самонадеянным и бесперспективным.
В основании подобной дифференциации лежат два основных фактора.
Во-первых, изменилось отношение к новому государственному менеджменту как теории публичного управления, так и практики административных реформ, которые были проведены во многих странах в 80—90-х годах прошлого века. Скептическое отношение к новому государственному менеджменту уже проявлялось в ходе его триумфального шествия по страницам журналов и книг, а также в процессе внедрения его принципов в систему публичного управления. Хотя движение за новый государственный менеджмент и способствовало решению некоторых проблем, связанных с повышением эффективности предоставления услуг населению и активизации структур государственной службы в условиях финансового и леги-тимационного кризисов государства, тем не менее «экономизация» административной теории и практики встретило сопротивление со стороны тех, кто считал, что публичное управление имеет такие особенности по сравнению с менеджментом, недоучет которых ведет к деформации достигнутых менеджериальным подходом успехов. Понятия общественных ценностей, политической ответственности государственного управления, демократии, общественного доверия, гражданского сотрудничества, публичности и открытости государственной службы и др. оказались трудно совместимыми с идеологией нового государственного менеджмента. В целом критика нового государственного менеджмента велась с позиций теории демократии, где гражданин не мог рассматриваться как покупатель услуг государства, а государство лишь как поставщик этих услуг.
Во-вторых, теория политических сетей, противопоставленная бюрократическим и менеджериальным концепциям публичного управления, позволила сформулировать ряд идей, составляющих основу новой системы публичного управления, объединяющего государство с другими агентами, участвующим в процессе принятия решений по публичным вопросам. В ее концептуальной структуре понятие «governance» стало использоваться в новом качестве как способ «управления без правительства», в котором подчеркивался равноправный характер общения в политических сетях правительственных и неправительственных структур. Тем не менее, как подчеркивали некоторые исследователи, теория политических сетей говорила больше о составе участников, чем о способе управления. Соответственно появилась потребность в такой концептуальной модели, которая была бы адекватна описанию процесса взаимодействия новых агентов решения публичных дел. Термин «governance» и был взят в качестве основного для описания нового способа управления в сетевом обществе. При этом повысилась значимость политических вопросов взаимодействия, включенных в публичное управление агентов.
В целом восстановление значимости политического аспекта публичного управления в новой концепции наряду со старыми сюжетами (повышение политической роли исполнительных органов власти) характеризовалось и новыми составляющими.
- Во-первых, государственное (шире — публичное) управление рассматривается как функция общественной координации, выполнять которую призваны не только профессионалы-управленцы, но и структуры и институты гражданского общества; и здесь речь идет не столько о влиянии, сколько об участии.
- Во-вторых, государственные дела, государственные органы и организации становятся публичными и открытыми для общественной дискуссии, а последняя становится важным ресурсом выработки политико-управленческих решений.
- В-третьих, основанием выработки политических и организационно-управленческих решений становится стремление к достижению общего блага, общего интереса, которые определяются и государством, и общественными участниками процесса; никто не обладает правом узурпировать выражение общего интереса.
- В-четвертых, государственное управление как управление общественными делами подвергается оценке не только с точки зрения прагматических критериев эффективности, но включает политикоморальные критерии; этический кодекс становится важной составной частью оценки управленческой деятельности.
- В-пятых, процесс политико-управленческой деятельности становится насыщенным новыми формами и механизмами, включающими такие непривычные для прежних моделей составляющие, как общественная экспертиза, общественные форумы, государственно-общественные комиссии и тд.
В целом можно сказать, что традиционная проблема соотношения политики и управления в этой новой концепции была направлена в сторону нахождения взаимосвязей общества с государственными институтами.