Система государственной службы Японии и Швеции

Система государственной службы Японии, созданная в 80-е гг. XIX столетия первоначально была ориентирована на исполнение воли олигархии, которая осуществляла тогда управление империей. Декларировалась внепартийность бюрократии, которая призвана служить империи для общего блага (ориентация на прусскую модель).

К началу 20-х гг. нашего столетия, с ростом влияния политических партий и появлений демократических тенденций в обществе система госслужбы в большей степени подвергалась их влиянию, однако этот процесс был прерван резким ростом военной бюрократии и началом войны. После поражения, в период американской оккупации, процесс развития системы государственной службы во многом определялся влиянием оккупационных властей. Бюрократия была включена в общую правовую систему, стала подотчетной кабинету министров и премьер-министру как его главе, которые в свою очередь избирались парламентом как главным органом государственной власти в стране. Однако следует констатировать, что в ходе процесса демократизации именно национальная бюрократия изменилась менее всего. Так, в ходе экзамена, проводившегося в послевоенные годы для определения пригодности действующих чиновников для работы в новых условиях, 80 % сдававших смогли справиться с ним вполне успешно1.

Система публичной службы, как и во многих странах, распадается в Японии на государственную (действует на общегосударственном уровне) и местную (уровень префектур и муниципий). В рамках государственной службы осуществляется как чисто административная, управленческая деятельность, так и предоставление услуг населению.

Система функционирует на основе национального закона о государственной службе, который реализуется особой национальной службой по вопросам персонала (jijikyoku). Закон, принятый еще в годы оккупации, содержит запрет для государственный служащих на участие в забастовках, который профсоюзы безуспешно пытаются отменить в течение всех прошедших десятилетий.

Японская бюрократия (только государственная) самая маленькая в мире - 5 % населения, 10 % работающего населения (в США - 16 % занятых, во Франции - 22,5 %), что связано с высокой степенью децентрализации системы управления. Многие функции, особенно по предоставлению услуг, выполняются органами и службами в префектурах и муниципиях. Рост численности персонала государственной службы сдерживался политическими методами, так уже в 60-е гг. был определен потолок численности сотрудников национального правительства, который сохранился и к концу 70-х гг. В 80-е гг. была проведена следующая реформа, связанная с приватизацией мощнейших национальных компаний и перераспределением компетенций между общенациональным и местным уровнем. Для ослабления сопротивления бюрократии создавались специальные консультативные органы по проведению реформы (бизнесмены, ученые). Ими вырабатывались предложения по проведению реформы, осуществлялась ее координация. Большое внимание было уделено легитимации всех мероприятий в обществе. На первом этапе были учтены многие предложения самих госслужащих. Многие административные вице-министры намеренно включались в процесс реформирования. Премьер-министр Накасоне объединился при проведении реформы с могущественными лидерами корпоративного мира и министрами ведущих экономических министерств, поддерживавшими реформу. Проведение реформы было рассчитано на длительный период.

В качестве основных параметров японской системы госслужбы в настоящее можно выделить следующие:

  • элитарность;
  • партийную нейтральность (особенно для общегосударственного уровня);
  • систему отбора в соответствии с подготовкой и способностями (система заслуг, меритократический принцип);
  • лидерство в жизни общества при сравнительно небольшом размере;
  • служение общим интересам.

Как можно видеть, эти основные параметры в целом совпадают с теми принципами, на которых строятся системы государственной службы во всех демократических странах. Однако японская система выделяется среди них тем, что в обществе она воспринимается как уважаемый, преданный своему делу корпус служащих, чего мы не можем сказать о европейских и американской бюрократиях.

Ядром японской административной системы (как, впрочем, и любой другой) является процесс отбора и подготовки персонала. Специальный и технический персонал отбирается путем обычной оценки, в то время как для высших управленческих должностей предусмотрен конкурс, который проводится в виде специального экзамена. О его сложности может свидетельствовать уже тот факт, что из 28 тыс. участвовавших в экзамене в 1988 г. выдержали его только 1800 человек, т. е. 0,65 %. Участвуют в экзамене, как правило, только выпускники наиболее престижных университетов, прежде всего Токийского и университета Киото. Добавим, что само поступление в эти университеты также является серьезной преградой на пути к государственным должностям. Таким образом, процесс отбора придает госслужбе Японии элитарный характер, обеспечивая, однако, при этом достаточно гомогенный состав персонала отдельных министерств, необходимый для их успешной работы. Формируется «esprit de corps» (корпоративный дух) японских чиновников. Его своеобразие заключается в том, что при принятии решений особое внимание уделяется консенсусу. При этом действует так называемая система «ringisei», согласно которой каждый участвующий в этом процессе (с самого низкого уровня) ставит свою подпись и личную печать на документе. Наблюдается также общее неформальное стремление избегать конфликтов. Однако подобное единство внутри министерств и ведомств ведет часто к обострению конфликтов между ними.

В качестве одной из особенностей системы государственной службы Японии следует отметить также то, что она развивалась и действовала в течение длительного периода в условиях действия своеобразной избирательной системы и господства консервативной ЛДП (Либерально-демократической партии Японии).

Швеция

Главная идея функционирования системы государственного управления в Швеции заключена в том, что государство может и должно играть решающую роль в перераспределении производимого в стране общественного богатства. В государстве «благосостояния» именно государственный (публичный) сектор - главный в предоставлении социальных услуг. Своеобразие политической и экономической ситуации заключается в том, что беспрецедентный рост госсектора поддерживался долгие годы правящей Социал-демократической партией, которая будучи социалистической по духу, тем не менее в качестве базовой идеологии проповедует уверенность в необходимости развития частной промышленности и экономического роста.

Государство благосостояния создало систему с одним из самых высоких в мире уровней жизни, отличную систему здравоохранения и образования, следствием чего стали высокое качество жизни всего населения в целом и очень высокий уровень его общей и профессиональной подготовки.

Однако это связано и с рядом негативных моментов: чрезвычайно высокими налогами, необходимостью наличия детальной информации о каждом гражданине для проведения политики перераспределения, снижением инициативы каждого гражданина в связи предоставлением ему услуг, превышающих необходимый минимальный социальный стандарт.

Государственная служба на общенациональном уровне обладает в Швеции чрезвычайно высокой степенью автономии. В системе госуправления существует очень четкое разделение между формированием политики и ее реализацией (табл. 12), при этом контроль политиков за деятельностью госслужащих очень ограничен и носит опосредованный характер.


Подобное разделение привело, с одной стороны, к ограничению возможностей воздействия на бюрократию, а с другой - к профессионализации государственной службы, повышению качественных показателей ее деятельности. Степень риска в этой системе меньше, чем там, где государственные служащие подвергаются более массированному влиянию различных групп интересов и политической сферы.

Приведенные нами материалы дают возможность сделать ряд выводов о структуре, принципах функционирования и особенностях систем государственной службы в развитых демократиях. Одним из наиболее существенных параметров этих систем нам представляется их высокая устойчивость к воздействиям внешней среды, позволяющая этим системам эффективно взаимодействовать с политической сферой, с одной стороны, и с обществом - с другой. При этом государственная служба становится своего рода передаточным механизмом, который объединяет все части государственной системы. Ее стабилизирующая и интегрирующая функции делают значение государственной службы чрезвычайно важным для любого государства.

Несмотря на все отличия, системы государственной службы в большинстве демократических государств обладают сходными параметрами в таких важнейших вопросах, как система набора и отбора персонала, его обучения, правовых и социальных гарантий государственным служащим. В большинстве стран публичная служба (включающая государственную -административную, военную, службу в правоохранительных органах, деятельность в сфере предоставления населению различных, прежде всего социальных услуг, а также публичную службу в рамках системы местного управления и самоуправления) является крупнейшей сферой занятости населения, а также основным элементом государственной системы, непосредственно обеспечивающим достойное качество жизни граждан.

В условиях постоянного усложнения функций и расширения объема деятельности системы государственной службы подвергаются серьезной критике как недостаточно эффективные и экономичные. Конкурируя с частным сектором, они совершенствуют свою деятельность, используя новейшие методы и механизму управления, современную технику. Ни в одной стране при этом не идет речь о ликвидации этих систем или радикальном изменении их параметров.

Темы: Государственная служба
Источник: Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И. Грибанова, С.Н. Большаков, Ю.М. Большакова; под ред. Г.И. Грибановой. - СПб.: ЛГУ им. А.С. Пушкина, 2019.
Материалы по теме
Государственная гражданская служба как социальный и политический институт
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Понятие «государственная служба»
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Историческое развитие государственной службы
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Система государственной службы США
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Система государственной службы Великобритании и Франции
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Система государственной службы Германии
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Структура и принципы организации государственной службы
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Принципы планирования в системе государственной службы
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Оставить комментарий