Система государственного управления США отличается сильной степенью фрагментации и децентрализации, что объясняется наличием у каждого из штатов достаточно широкой сферы компетенции. Однако в данной системе существует и ряд унифицирующих факторов, без которых невозможно было бы существование единого государства:
- наличие федеральной Конституции и федерального законодательства, в рамках которых действуют все государственные органы и организации;
- существование гомогенной (однородной) политической культуры, сформировавшейся в течение всего периода существования американской демократии;
- наличие единой системы государственной службы, хотя и не такой мощной и автономной, как это характерно для Западной Европы.
Таким образом, одной из основных функций системы госслужбы в США является интегрирование процесса государственного управления в рамках всей федерации в целом. Для выполнения данной функции система обладает рядом особенностей: высокая квалификация занятых в ней служащих, замещение ими большей части должностей в структурах федерального правительства, централизованный отбор служащих, единая система оплаты служащих, в зависимости от количества, качества и специфики их труда, единая система регулирования, особая категория «высших руководителей» (esprit de corps). Так называемая «система заслуг» (merit system), лежащая в основе системы, обеспечивает эффективное выполнение госслужбой ее функций. Необходимо, однако, отметить, что в целом положительная оценка государственными служащими своей роли в обществе не совпадает с общественным мнением, которое традиционно относится к госслужащим как работникам неэффективным и непродуктивным, а подчас даже вредным для общества.
Отражая особенности системы госуправления, система госслужбы по оценке американских специалистов обладает рядом основных особенностей, некоторые из которых стараются преодолеть в последние годы:
«административная раздробленность, перевес политических назначенцев, преобладание в аппарате технических специалистов, нацеленность на деятельность больше, чем на результат...».
В систему государственной службы США входит ряд категорий служащих, перечисление которых показывает, что система включает как служащих чисто административного аппарата, так и тех, кто занят предоставлением населению услуг в рамках публичного сектора:
- «белые воротнички» (General Schedule - общий реестр) - самая большая группа административных служащих курьеры, секретари, техники по обслуживанию компьютеров, средние администраторы). Подбор данных категорий служащих проводится на основе различного рода тестов при наличии у тестируемого общего среднего образования. Из этой категории выделена особая категория госслужащих, выполняющих руководящие функции;
- служба высших руководителей (Senior Executive Office) - группа госслужащих, занятых на ведущих постах в госаппарате США, сложившаяся уже в 70-80-е гг. прошлого столетия. Ее создание призвано преодолеть излишнюю фрагментацию в структуре системы, создать баланс между карьерными чиновниками и политическими назначенцами, усилив интегрирующую функцию государственной службы.
- голубые воротнички (Wage Schedule - реестр, получающих заработную плату). Как правило, этой категорией служащих выполняется различного рода техническая, а когда-то физическая работа. Большая часть из них занята в структурах министерства обороны.
- почтовые служащие. Данная группа всегда выделялась как самостоятельная, особенно отчетливо это проявилось после создания в 1971 г. публичной корпорации в этой сфере деятельности;
- прочие (всего 10 групп). Наличие этих специфических групп диктуется либо особым характером ведомства, к персоналу которого они относятся (например, ЦРУ), либо тем, что данное структурное подразделение представляет собой автономную корпорацию в рамках публичного права (например, самая большая энергетическая корпорация - Tennessee Valley Authority), либо автономностью данных служб по отношению к федеральному правительству, так как они непосредственно связаны с конгрессом (Главная Контрольная служба, Библиотека конгресса). В большинстве из перечисленных особых групп персонала действуют те же механизмы, что и в группе 1, однако по ряду вопросов они имеют определенную автономию.
В целом на сентябрь 1994 г. федеральная государственная служба США состояла из следующего количества служащих различных категорий:
- руководители министерств и ведомств, назначаемые президентом США - 450 чел. (политические назначенцы, которые не входят собственно в категорию госслужащих);
- высшие государственные служащие: а) служба высших руководителей - 7650; б) дипломатическая служба - 1100; в) другие государственные органы - 5500 чел.;
- государственные служащие: а) категории 13-15; высшие должности - 285300 чел., включая 104700 руководителей; б) категории 1-12; 1232200 служащих, включая 85300 руководителей1.
Как можно судить по этим цифрам, федеральный уровень государственного управления является крупнейшим работодателем в стране, хотя по сравнению с другими развитыми странами доля занятых в публичном секторе в США значительно ниже.
Особый интерес среди названных категорий представляет служба высших руководителей (СВР), хотя она и не слишком многочисленна, однако играет ключевую роль в процессе государственного управления. Уже в 50-е гг. была сделана первая попытка создания такой службы. Вновь к этой идее вернулись в 1971 г. в период президентства Никсона, однако и тогда идея не была реализована. Более успешной была судьба рекомендаций, включенных в программу «Управление федеральными служащими», принятой в 1977 г. при президенте Картере, когда появилась необходимость создания целостной и эффективной системы работы с кадрами для отбора, назначения, развития, продвижения, поощрения и управления государственными служащими, от которых зависит судьба многих федеральных программ.
Учитывая, что с того времени прошло 20 лет, процесс формирования службы высших руководителей оказался длительным и достаточно сложным:
- На первом этапе велась интенсивная разъяснительная работа среди чиновников для снятия психологического напряжения, связанного с любыми кардинальными переменами. Вступление в СВР было добровольным, однако количество отказов занять должность в ней было незначительным (менее 1 %). Одной из проблем при этом оставался достаточно большой разрыв между заработной платой работников государственного и частного сектора.
- В период президентства Рейгана в сфере государственной службы происходили изменения, которые можно рассматривать как своего рода шаг назад. Увеличивался разрыв в заработной плате между государственным и частным сектором, снимались многие социальные гарантии с госслужащих (так они начали платить налог социального страхования, потеряли часть пенсионных льгот, менее эффективной стала медицинская страховка). Этот процесс, с одной стороны, был связан с усилиями по приватизации ряда функций государственного сектора, а с другой - с точкой зрения администрации на качество государственной службы: она должна быть «достаточно хорошей и не нуждается в протекционизме»1.
- В 1986 г. в процессе совершенствования службы была проведена национальная конференция для подведения первых итогов реформы. Ее рекомендации впоследствии были реализованы: создан совещательный комитет для улучшения взаимоотношений между разными группами руководителей, повышена зарплата, начал выходить ежегодный доклад о развитии службы, были приняты основы квалификационных требований. В 1993 г. начала действовать специальная группа по управлению руководящими кадрами.
- Администрация Клинтона ставит задачу обновления госаппарата. Новый этап административной реформы проводится в трех основных направлениях: 1) изменение культуры в исполнительных органах и выработка нового подхода к управлению руководящими кадрами с ориентацией на XXI в.; 2) внедрение в государственные органы управления общей модели по выявлению, отбору и развитию руководителей с учетом стратегии и бюджета организации; 3) улучшение системы ротации руководителей для более полного использования их способностей и навыков, в ходе изменения места работы и функциональных обязанностей.
Подводя итоги развития СВР, можно констатировать, что в достаточно короткий срок в США был достигнут большой прогресс в развитии этой категории госслужащих благодаря мощному законодательному и научному обеспечению: начала действовать система отбора, оценки и развития чиновников СВР; был обеспечен баланс интересов между главами ведомств и государственными служащими; были проверены и вполне оправдали себя заложенные в основу данной системы принципы: децентрализации в кадровой политике, оплаты в зависимости от результатов работы, мобильности, создания условий для творческого развития и карьерного роста.