Так как в современных демократиях партиям принадлежит решающая роль в определении политических курсов, при изучении публичной политики в различных странах обращается особое внимание на ее зависимость от идеологической ориентации властвующих партий и от характера партийных систем. Роберт Исаак делит возможные типы публичной политики исходя из существующего в современных обществах раскола на два основных партийных крыла: «левые» и «правые». По его мнению, существует три основных уровня, которые определяют процесс принятия политических стратегий в европейской политике: субструктура психокультурных форм, ценностей и идеологий; инфраструктура социально-экономического производства, транспорт, трудовые отношения и технология; суперструктура видимых социальных и правительственных взаимодействий, электорального поведения, партийных коалиций, правительственного производства решений и экономической торговли (Isaak, 1992, p. 2-3). Суперструктура, определяющая процесс выработки политических стратегий, включает «левые» и «правые» партии, отличающиеся по политико-экономическим доктринам. Политико-экономической доктриной «левых» является политика равенства, фокусирующаяся вокруг требования более равного распределения благ, услуг и возможностей в настоящем. На языке мотиваций эгалитарная идеология доказывает, что из-за прошлых отношений неравенства политическое действие должно направляться сегодня на перераспределение жизненных шансов ради социальной справедливости. Политикоэкономическая доктрина «правых» — это политика продуктивности, подчеркивающая максимизацию экономического роста и индустриального и технологического развития в будущем. Индивидуальная свобода стимулирует производительный труд посредством рынка, и это является более важным, чем социальная справедливость. Идеология производительности имеет, таким образом, мотивацию, ориентированную на будущее: для создания большего благосостояния и продуктивности в будущем политическое действие должно было бы организовать общество таким образом, чтобы повысить производительность, обеспечить индустриальный и технологический рост. Если эта политика связана с сохранением неравенства жизненных шансов в обществе, с богатством и компетентностью, получающими наибольшие доходы, то так и должно быть. Капиталистический аргумент состоит в том, что каждому, богатому или бедному, будет лучше при росте производительности (Ibid, p. 18). Подобная дихотомия охватывает существо политических ориентаций партий и их влияние на выработку публичной политики. Эта ситуация подтверждается и эмпирическими сравнениями стран с различной степенью классовых конфликтов, объединения рабочих в профсоюзы и их связи с правящими социал-демократическим партиями. Правда, следует заметить, что взаимосвязи между партиями и публичной политикой не всегда однозначно и сильно определены.
Хайденхаймер, Хекло и Адамс посвящают проблеме взаимосвязи классовой политики, партий и государственной политики расходов на социальное обеспечение специальный раздел своей работы (Heidenheimer, Heclo, Adams, 1990, p. 225-229). В качестве зависимой переменной они используют такой наиболее часто встречающийся в сравнительных исследованиях показатель, как доля расходов на социальное обеспечение в валовом национальном продукте, или «усилие по повышению благосостояния» («welfare effort»), как часто называют этот показатель в литературе. Страны распределены на пять групп в зависимости от того:
- с какой степенью интенсивности политически мобилизуется рабочий класс (т. е. степень объединения его в профсоюзы и средний процент голосов, поданных за социал-демократические партии или другие «левые» партии);
- как часто партии рабочего класса осуществляли контроль над правительством (доля портфелей в правительстве или мест в парламенте «левых» партий и длительность их участия в правительстве).
Также использовался показатель голосования за «правые» партии. Таким образом в исследовании определялись страны, где мобилизация рабочего класса была наиболее сильной и контроль «левых» был достаточно стабильным (Швеция и Норвегия), и страны, где мобилизация была высокой, но контроль спорадическим (Великобритания) или низким (Австралия). Результаты эмпирического сравнения различных групп стран по среднему уровню расходов на социальное обеспечение в виде процента от валового национального продукта или валового внутреннего продукта были сведены в таблицу (см. табл. 61: Ibid, p. 226).
Данные, содержащиеся в таблице, подтверждают взаимную связь между властвующими «левыми» силами и высоким уровнем расходов на социальное обеспечение, хотя эта взаимосвязь и далека от абсолютности. Такие страны, как Нидерланды , Западная Германия и Франция, имеют высокие показатели, но не характеризуются высоким уровнем мобилизации и контроля со стороны «левых» над правительством. Некоторые исследователи, оценивая такие страны, как Нидерланды, Бельгия , Западная Германия, Австрия , находят объяснение в присутствии в политической системе мощных христианских партий, которые играют роль, подобную роли социал-демократии в Скандинавских странах. Политическое доминирование «левых» может не быть необходимым условием для высокого уровня социальных расходов, подчеркивают Хайденхаймер, Хекло и Адамс, но доминирование «правых» партий, по-видимому, помогает объяснению низкого уровня расходов на социальные нужды в богатых странах (Ibid, p. 227).
Интерес к взаимосвязи партийных программ и проводимой государством публичной политики стимулировался изменениями, которые происходили в характере партий в связи с кризисом традиционной партийной системы. Ранее говорилось о том, что новый тип партий — картельные партии — более свободно обращаются с идеологиями, зачастую неразличимы по провозглашаемым политическим целям, часто в процессе предвыборной борьбы меняют ориентиры. При всей неоднозначности связи между партиями и публичной литикой, тем не менее сохраняется некоторая адекватность политики победившей партии или коалиции партий своим предвыборным обещаниям. Об этом свидетельствует исследование Ханца-Дитера Клингемана, Ричарда Хофферберта и Яна Баджа «Партии, политика и демократия», опубликованное в 1994 г. (Klingeman, Hofferbert, Budge, 1994). Они проверяли соответствие партийных предвыборных программ публичной политике в десяти странах. Партийные предвыборные программы изучались на предмет выявления обещаний, связанных с той или иной сферой общественной жизни. Операци-онализация партийных обещаний находила выражение в проценте соответствующих обещаний в общей совокупности программных установок. Публичная политика измерялась долей расходов на социальные нужды в соответствии с темами предвыборных обещаний. Результаты исследования показали, что, во-первых, предвыборные партийные программы являются более значимым предсказателем будущей публичной политики, чем это полагалось ранее; во-вторых, партии, вошедшие в правительство, и те, которые не вошли в него, рассматривают свои программы как влияющие на публичную политику, но победившие партийные программы сильнее связаны с публичной стратегией, чем проигравшие; в-третьих, относительная способность партий проводить свои программные проекты, кажется, не зависит от институциональных признаков (большинство или коалиция, объединенная или разделенная власть), которые часто рассматривались как воздействующие на обязанности партий в тех или иных демократических системах.
Существует, однако, в сравнительной политологии школа Катрайта — Виленски, представители которой на основе корреляционного анализа связи между публичной политикой и различными экономическими, социальными и политико-идеологическими факторами делают вывод о том, что более значимыми для определения политического курса выступают уровень экономического и социального развития, а не предвыборные программы политических партий. В этом смысле какая бы партия ни победила, она будет проводить приблизительно одну и ту же публичную политику. Политические же факторы оказывают влияние скорее на выбор времени введения новых социальных программ, а не на их содержание. Филипп Катрайт пишет:
«Степень охвата населения государственным социальным обеспечением наиболее сильно коррелирует с уровнем экономического развития» (Cutright, 1965, p. 537).
Этот же вывод делает и Гарольд Виленски:
«Преимущественно экономический уровень является корневой причиной развития государства всеобщего благосостояния... Идеология не оказывает воздействия» (Wilensky, 1975, pp. 45, 47).
Данная школа исследования публичной политики подвергается критике на следующих основаниях.
- Эта школа сводит публичную политику только к политике благосостояния и не рассматривает иные ее направления.
- Выводы этой школы неприменимы к широким историческим периодам; исследования Катрайта — Виленски опираются на узкий исторический период 1950-х гг.
- Этой школой не исследуется подробно временной момент введения тех или иных публичных программ.
- Корреляционный анализ используется для широкого круга стран, начиная от слаборазвитых до высокоразвитых в экономическом отношении. Но этот анализ не позволяет дифференцировать факторы выбора политического курса применительно к странам одного и того же уровня развития.
- Большинство стран, вовлеченных в орбиту анализа в данной школе, не имеют или не имели вообще партийных систем, или партийные системы в них находятся в зачаточном состоянии.
«Фактически, — пишет Энтони Кинг, — в противоположность широко распространенному убеждению большинство недавних исследований публичной политики в демократических государствах с использованием корреляционного анализа не подтверждают результатов, достигнутых в литературе по американским штатам и последователями Катрайта — Виленски. Наоборот, они определенно свидетельствуют, что исследования публичной политики могут хорошо ее описывать через политические партии или коалиции партий, которые находятся у власти; они имеют дело с теми, кто победил на последних выборах» (King, 1981, p. 316).
Исследования публичной политики и демократии за последние четыре десятилетия показали, что при всех возможных детерминантах или факторах выбора политического курса существует тесная зависимость между политическим режимом и ориентацией государства на удовлетворение общественных благ. Несмотря на критику школы, акцентирующей внимание на экономических и социальных условиях публичной политики, остается значимым учет именно этих условий, так как политика не вырабатывается в вакууме. Выбор тех, кто формулирует политические цели и принимает политические решения, опирается на возможности общества и его материальные ресурсы. Вместе с тем учет действия политических партий и их идеологий позволяет наполнить общую детерминационную схему живым дыханием политики, хотя не все еще ясно в вопросе о влиянии характера партийной системы, форм репрезентации, государственного устройства на публичную политику. Теория публичного выбора активно используется для описания публичной политики, позволяя создать логическую картину поведения акторов при выборе публичных целей, когда ориентация на максимизацию собственной выгоды сочетается с институциональными условиями государства.