Законодательные основы ценового регулирования. Приступая к изучению вопроса о законодательном регулировании цен, в первую очередь необходимо остановиться на нормах Конституции РФ. Наибольшее значение для нашего исследования имеет п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому основы ценовой политики отнесены к ведению Российской Федерации. Как известно, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Несмотря на такое конституционное установление, в настоящий момент в нашей стране нет единого Федерального закона, регулирующего основы ценовой политики.
Подтверждением того, что проблема ценового регулирования требует законодательной поддержки, служит тот факт, что многие субъекты Российской Федерации приняли соответствующие правовые акты. В качестве примера можно привести Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 20 декабря 1995 г. «О регулировании и контроле за ценами в Ханты-Мансийском автономном округе». Закон является актом комплексного регулирования в данной сфере.
Во многих странах дальнего зарубежья также существуют специальные законодательные акты: в Австрии - Закон о ценах, изданный в 1945 г. и претерпевший несколько изменений (в 1952, 1976, 1988 гг.); в Дании - Закон о ценах и прибыли 1974 г.; в Норвегии -Закон о контроле за ценами, прибылью и ограничением конкуренции 1953 г. В США и Канаде вопросы регулирования цен затрагиваются антимонопольными законами.
Сегодня положения о ценах заключены в ряде иных актов, регулирующих отдельные аспекты хозяйственной деятельности. ГК РФ, содержит норму (п. 1 ст. 424), которая базируется на принципе свободного ценообразования с изъятиями, предусмотренными законом. В ней говорится о том, что исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В определенных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т. п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.
Налоговый кодекс РФ в ст. 40 определяет права налоговых органов по контролю за применением свободных цен в целях налогообложения.
Нормы исследуемого института содержатся и в КоАП РФ, который имеет в своем составе ст. 14.6 «Нарушение порядка ценообразования».
Вопросам ценообразования посвящен Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федера-ции»2. Ценность данного акта, как представляется, заключается, во-первых, в том, что им впервые на законодательном уровне были определены правовые, экономические и организационные основы государственного регулирования тарифов в этой сфере. В Законе указаны цели, принципы государственного регулирования тарифов, полномочия органов государственного регулирования, порядок установления тарифов, порядок разрешения разногласий и споров, освещены другие концептуальные вопросы.
Нормы о ценах инкорпорированы во многие федеральные законы, регулирующие отношения в разных областях хозяйственной жизни. Приведем примеры.
Федеральный закон от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ «О лекарственных средствах» также содержит отправные нормы, на основе которых подзаконными актами осуществляется регулирование цен на лекарственные средства. Так, среди направлений государственного регулирования отношений, возникающих в сфере обращения лекарственных средств, в п. 5 ст. 5 Закона указано государственное регулирование цен; для государственной регистрации лекарственного средства заявитель представляет в федеральный государственной орган контроля качества предложения по его цене (п. 16 ст. 19).
Нормы ценового регулирования содержатся в антимонопольном законодательстве. Так, Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», определяя понятия монопольно высоких и монопольно низких цен, устанавливает (ст. 5), что их применение субъектом, занимающим доминирующее положение на товарном рынке, является одной из форм злоупотребления им своим положением и трактуется как монополистическая деятельность. Статья 6 Федерального закона «О естественных монополиях» в качестве одного из методов регулирования деятельности субъектов называет ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня.
Главную роль в регулировании данной сферы в настоящее время играют подзаконные нормативные акты. В отсутствие единого закона о ценах, подзаконными актами определены принципиальные положения ценового регулирования, закреплена государственная ценовая политика.
Правовые основы современного, рыночного, государственного регулирования цен были заложены Указом Президента РФ от 3 декабря 1991 г. «О мерах по либерализации цен». В настоящее время они определяются следующими актами: Указом Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»2 и Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»1. Отметим, что в эти акты неоднократно вносились изменения и дополнения.
Указанными выше актами определена государственная ценовая политика (или государственная политика цен), представляющая собой совокупность целей, принципов и задач государственного регулирования цен. Она направлена на дальнейшую либерализацию ценообразования при сохранении государственного регулирования цен в сфере естественных монополий, государственных закупок и на ряд социально значимых товаров и услуг.
В соответствии с политикой, проводимой Правительством Российской Федерации, утверждаются перечни товаров (работ, услуг), цены на которые на внутреннем рынке подлежат государственному регулированию. Регулируемые государственные цены применяются всеми организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Создаются специальные государственные органы для осуществления контроля за порядком применения регулируемых цен.
В настоящее время Правительством РФ утверждены три перечня.
- Перечень продукции, товаров и услуг, государственное регулирование цен на которые осуществляют Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. В него включены, например: продукция ядерно-топливного цикла; продукция оборонного значения; транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; отдельные услуги почтовой и электрической связи, перевозки железнодорожным транспортом; алкогольная продукция крепостью свыше 28 процентов, производимая на территории РФ или ввозимая на таможенную территорию РФ, этиловый спирт из пищевого сырья, производимый на территории РФ; обслуживание воздушных судов, пассажиров и грузов в аэропортах; услуги ледокольного флота и др.
- Перечень продукции, товаров и услуг, государственное регулирование цен на которые осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это, в частности, газ, реализуемый населению; топливо твердое, топливо печное бытовое и керосин, реализуемые населению; перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском (включая метрополитен) и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) и пр.
- Перечень товаров и услуг, по которым органам исполнительной власти субъектов РФ предоставлено право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок. В этот перечень входят, например, тарифы на перевозки пассажиров и багажа на местных авиалиниях; наценки на продукцию, реализуемую на предприятиях общественного питания при общеобразовательных школах, средних специальных и высших учебных заведениях; торговые надбавки к ценам на продукты детского питания (включая пищевые концентраты) и т.д.
Государственное регулирование цен по каждой из этих групп товаров и услуг осуществляется специальными нормативными актами. Приведем примеры. В отношении цен на электрическую и тепловую энергию действует Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ». В соответствии с данным актом, Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. № 1091 утверждены Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в РФ и Правила государственного регулирования и применения тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию в РФ.
Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории РФ определены Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 10212.
Положение об основах государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте утверждено Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2004 г. № 7873.
Основные положения государственного регулирования тарифов на услуги общедоступной электрической и почтовой связи и Перечень услуг связи, государственное регулирование тарифов на которые на внутреннем рынке РФ осуществляет Федеральная служба по тарифам, определены Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 7154.
Большой массив источников ценового регулирования - нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, принятые в соответствии с их компетенцией. Как правило, они разработаны в развитие основных положений о ценовом регулировании, содержащихся в Постановлениях Правительства РФ. Например, приказом МАП РФ от 14 мая 2002 г. № 4371 утвержден Порядок расчета тарифов за предоставление местных телефонных соединений (разговоров) при повременной системе оплаты услуг телефонной связи.
Следует отметить, что субъекты РФ в полной мере реализуют предоставленные им в данной сфере права. При этом структура их актов ценового воздействия зачастую аналогична структуре федеральных актов. Например, Постановлением Правительства Московской области от 29 декабря 2000 г. № 171/39 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» также определены основные вопросы данной сферы: Порядок государственного регулирования цен; Перечни товаров, работ, услуг, на которые государственное регулирование цен осуществляется актами органов власти Московской области и ряд других основополагающих положений.
Постановлением Правительства Москвы от 29 апреля 2003 г. № 304-ПП «О мерах по совершенствованию ценовой и тарифной политики в отраслях города в условиях рыночных отношений»3 определена концепция ценовой политики на территории г. Москвы и утверждены Перечни товаров и услуг, цены на которые в г. Москве регулируются отдельными органами государственной власти г. Москвы.
В развитие Концепции ценовой политики Москвы Постановлением Правительства Москвы от 18 июня 2002 г. № 467-ПП утверждена Стратегия по сдерживанию роста цен на товары и услуги в г. Москве до 2008 г.4
По товарам и услугам, ценовое регулирование которых осуществляется органами власти субъектов РФ, принимаются специальные нормативные правовые акты. Например, Прейскурант цен и тарифов на услуги, входящие в гарантированный перечень услуг по погребению на платной основе утвержден Постановлением Правительства Москвы от 26 октября 2004 г. № 730-ПП5.
Давая правовую оценку существующей системе правового регулирования, хотелось бы еще раз отметить, что основы ценовой политики в силу указаний Конституции РФ, являются едиными на территории страны и не могут определяться актами органов исполнительной власти субъектов РФ. Не установление основ ценовой политики, а раскрытие, детализирование механизма правового регулирования, выбор способов и методов, применяемых в регионе с учетом специфики его социально-экономических условий, определение органов ценового регулирования - именно эти вопросы могут и должны решаться актами анализируемого уровня.