Каждое общество обладает политической культурой, которая не является чем-то статичным и неизменным, так как изменяется во времени в зависимости от тех фундаментальных процессов, которые в нем происходят (например, смена политического строя, экономические, политические изменения). При этом политическая культура всегда соотнесена с культурой административной. Как правило, под политической культурой понимают совокупность мнений, установок, ценностных критериев, которые существуют в данном конкретном обществе по отношению к его политической системе. Это определение дается Алмондом и Вербой. Сравнивая конкретные политические культуры с неким идеальным образом (так называемая «civic culture» или «гражданская культура»), американские исследователи выделили параметры политической ориентации:
- познавательный,
- чувственный,
- оценочный.
Ими же отчётливо сформулированы две модели, характерные для политической культуры демократических обществ:
- рационально-активная («rational-activist»);
- модель гражданской культуры (скорее идеальная, чем реально существующая конструкция).
Из этих моделей предпочтение отдается второй (первая считается неэффективной). Это объясняется возможностью превращения в помеху вмешательства активных, заинтересованных в политической деятельности граждан в деятельность органов управления. Таким образом, необходимыми для сохранения демократической стабильности «добродетелями» являются пассивность, приверженность традициям и политическая индифферентность масс в сочетании с активностью политических элит.
Как же соотносится с этим определением понятие «административная культура»? В работе немецкого ученого В. Янна дается следующее определение административной культуры:
- существующие в обществе по отношению к органам государственного управления значимые ценности, позиции, мнения (коротко говоря, ориентировочные стереотипы, образцы). В соответствии с этим определением носителем административной культуры является всё население, причем, по сути, этот вид культуры является лишь частью политической культуры;
- ориентировочные образцы и стереотипы, существующие в каких-либо отдельных органах управления или во всех органах управления в целом. В данном случае носителями административная культуры являются сотрудники данного органа управления, а сама административная культура является разновидностью организационной культуры;
- определённые образцы-стереотипы поведения по отношению к органам управления в сочетании с определенной формой общественных институтов и институционального поведения.
Как мы можем видеть, в определенных аспектах эти два типа культуры пересекаются, более того, культура административная в узком смысле этого слова (административная культура I) является частью политической культуры общества. Это очень важный момент для понимания места, занимаемого органами управления в любом обществе, а также влияния на их деятельность общественного мнения в рамках той или иной политической культуры.
Вспомним чеховского «Человека в футляре» - тип российского чиновника, закосневшего в своих привычках и стереотипах, презираемого за это и страдающего от этого. Этот образ - квинтэссенция многих представлений о чиновничестве дореволюционной России. Есть и традиционное представление о советском бюрократе - представителе партийной и хозяйственной номенклатуры. Подобное отношение к чиновнику распространено не только в нашей стране. О том, что чиновник ленив, нерасторопен, безынициативен, склонен к коррупции можно услышать и в таких благополучных с точки зрения работы государственного управления странах, как Англия, Германия и др.
Нельзя не отметить, что вопрос престижа государственной службы - далеко не частный, затрагивающий лишь конкретных, занятых в ней людей. Низкий престиж этого рода деятельности, сложившийся за последние десятилетия в большинстве стран, оказывает негативное влияние на отбор и подготовку кадров государственной службы, а значит и на эффективность ее деятельности. Именно вопрос эффективности и экономичности деятельности государственной службы, стимулов, которые могли бы применяться для улучшения этих показателей, лежат в основе новых концепций административного менеджмента, разрабатываемых учеными многих стран. Все это связано с принципами организации государственной службы, ее внутренней мотивации и оказывается особо важным в условиях движения общества в направлении большей прагматичности и максимальной экономичности любого вида деятельности. Кроме того, с точки зрения личных доходов государственная служба не может ни в одной стране соперничать с частным сектором. И если раньше она привлекала человека своим высоким престижем, то в настоящее время стимулом для привлечения на государственную службу остаются лишь стабильная занятость и строгие временные рамки.