Бюджетный процесс — это регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Бюджетный процесс подразделяется на определенные стадии. Срок, в течение которого осуществляются бюджетные стадии, называется бюджетным циклом. В 2008 г. в Российской Федерации завершилось реформирование бюджетного процесса, основным результатом которого стало среднесрочное финансовое планирование бюджетов всех уровней. Задачи совершенствования бюджетного процесса были поставлены Президентом РФ в Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2007 году», где в качестве самостоятельного направления выделены вопросы дальнейшего совершенствования бюджетных отношений: «Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом».
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2011—2013 годах» отмечено, что «бюджетная политика как составная часть экономической политики должна быть нацелена на проведение всесторонней модернизации экономики, создание условий для повышения ее эффективности и конкурентоспособности, долгосрочного устойчивого развития, на улучшение инвестиционного климата, достижение конкретных результатов. Новые расходные обязательства должны приниматься только на основе тщательной оценки их эффективности и при наличии ресурсов для их гарантированного исполнения в пределах принятых бюджетных ограничений».
В результате перехода от «управления бюджетными расходами» к «управлению бюджетными результатами» бюджет стал формироваться исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям органов государственной власти и управления. При их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.
В целях максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами осуществлено реформирование бюджетного процесса по следующим направлениям:
• реформирование бюджетной классификации РФ и бюджетного учета;
• выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
• совершенствование среднесрочного финансового планирования;
• совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
• упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Бюджетный процесс основан на новой методологии разработки, принятия и исполнения бюджета, которая предполагает переход к среднесрочному бюджетному планированию и к системе бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Бюджетный процесс включает текущий финансовый год и плановый период. Текущим называется финансовый год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год п плановый период). Очередной финансовый год — это год, следующий за текущим финансовым годом. Плановый период охватывает два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом. Таким образом, в Российской Федерации федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов формируются на трехлетний период.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов составляются и принимаются в режиме «скользящей трехлетки» с процедурой ежегодных изменений. При таком бюджетном планировании субъекты РФ и муниципальные образования получили возможность постепенно перейти к формированию своих финансовых планов на среднесрочную перспективу. С 2009 г. субъекты РФ принимают региональные бюджеты сроком на три года (см., например, Областной закон Ленинградской области от 18.12.2009 № 106-оз «Об областном бюджете Ленинградской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов»; Закон Пензенской области от 17.12.2009 № 1843-ЗПО «О бюджете Пензенской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов»).
Бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой совокупность трех взаимосвязанных элементов: среднесрочное бюджетное планирование; программно-целевой метод распределения расходов; система контроля оценки результативности бюджетных расходов. Переход к программно-целевым методам среднесрочного бюджетного планирования обеспечивает взаимосвязь между бюджетными расходами и результатами их использования.
Формирование бюджета на трехлетний период дает возможность планирования крупных проектов, выходящих за рамки финансового года, а также позволяет планировать расходы на основе разделения действующих и принимаемых обязательств. В начале трехлетнего планирования определяется расходная часть бюджета исходя из принятых ранее обязательств. По мере продвижения внутри трехлетнего цикла возникающий объем дополнительных средств направляется на финансирование вновь принимаемых обязательств, регламентируемых нормативными правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Бюджетный процесс в России регулируется Конституцией, БК, законами субъектов РФ, решениями представительных органов местного самоуправления, правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Минфином России на основе бюджетного законодательства, и другими подзаконными актами.
В основе бюджетного процесса лежат принципы, свойственные как для бюджетной системы РФ в целом, так и только для бюджетного процесса.
Бюджетный процесс основывается на следующих принципах:
• принцип разграничения бюджетной компетенции междуорганами представительной и исполнительной власти, проистекающий из того, что конституционное и бюджетное законодательство устанавливает следующее распределение компетенции по стадиям бюджетного процесса между ветвями власти: составление и исполнение бюджета отнесено к полномочиям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета—к полномочиям представительных органов власти. Каждый орган государственной власти или орган местного самоуправления осуществляет бюджетные полномочия относительно своего уровня бюджета;
• принцип специализации бюджетных показателей, реализующийся через бюджетную классификацию;
• принцип ежегодности бюджета, означающий обязательное принятие бюджета на каждый календарный год до начала планируемого года;
• принцип гласности в бюджетном процессе, предполагающий широкое обсуждение проекта бюджета представительным органом соответствующего уровня, доведение его до сведения населения, опубликование утвержденного бюджета.
Бюджетный процесс в Российской Федерации состоит из четырех стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.
Стадия бюджетного процесса — это совокупность действий органов государственной власти или органов местного самоуправления по осуществлению бюджетного процесса, характеризующаяся внутренним единством и осуществлением определенных действий в соответствии с бюджетной компетенцией каждого органа.
1. Составление проекта бюджета осуществляется исполнительными органами власти. Перед составлением идет разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государства по территории России. Непосредственная работа по составлению проектов соответствующих бюджетов проводится Минфином России, финансовыми органами субъектов РФ или муниципальных образований.
Бюджетный кодекс устанавливает перечень сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, и наделяет финансовые органы правом получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от органов государства, органов местного самоуправления и юридических лиц (ст. 172).
Составление проекта бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории, а также на основных направлениях бюджетной и налоговой политики.
Основываясь на принципе утверждения бюджета до начала финансового года, исполнительные органы власти всех уровней доводят до представительных и исполнительных органов другого уровня необходимые указания по разработке проектов бюджетов.
После представления указанными органами в органы исполнительной власти своих предложений по расчетам о перераспределении доходов и расходов бюджетов разных уровней Правительство РФ не позднее чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ следующие данные:
• проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, поступающих на данной территории;
• данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из бюджетов одного уровня бюджетам другого уровня, и их целевое назначение;
• перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех субъектов РФ.
В процессе подготовки и составления проекта бюджета между органами исполнительной власти разных уровней возможно возникновение разногласий. С целью их преодоления органы исполнительной власти одного уровня могут вносить в органы исполнительной власти другого уровня свои предложения по изменению и уточнению проектируемых последними показателей.
2. Рассмотрение и утверждение бюджетов происходит в представительных органах — Федеральном Собрании РФ, законодательных (представительных) органах субъектов РФ и выборных органах муниципальных образований. Проект бюджета в названные органы вносится соответствующим органом исполнительной власти в определенный законами (решениями) срок. Одновременно с проектом бюджета законодательному (представительному) органу представляются документы и материалы, определенные ст. 184.2 БК.
До принятия закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год законодательный (представительный) орган должен рассмотреть и принять соответствующее решение по законопроектам о внесении изменений в налоговое законодательство.
В случае невступления в силу закона (решения) о бюджете с начала финансового года вводится механизм временного управления бюджетом, который регламентирован ст. 190 БК. В условиях невступления в силу закона (решения) о бюджете до начала финансового года расходование бюджетных средств в целях продолжения финансирования инвестиционных объектов, государственных контрактов, оказания финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ осуществляется в размере не более 1/12 ассигнований предыдущего года в расчете на месяц.
В условиях временного управления бюджетом органу, исполняющему бюджет, запрещается: доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции и субсидии юридическим и физическим лицам; предоставлять бюджетные кредиты; осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал; формировать резервные фонды.
Однако названные ограничения не распространяются на расходы, связанные с выполнением публичных нормативных обязательств, обслуживанием и погашением государственного или муниципального долга, выполнением международных договоров.
Детальная регламентация стадии рассмотрения и утверждения бюджета осуществляется федеральным законодательством только для федерального бюджета. Порядок и условия представления проекта региональных и местных бюджетов соответствующему представительному органу для рассмотрения и утверждения проекта бюджета устанавливаются представительным органом власти или представительным органом местного самоуправления в соответствующем финансово-правовом акте о бюджетном процессе.
3. Исполнение бюджета означает полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечение финансирования всех запланированных бюджетных расходов. Основная задача стадии исполнения бюджета — обеспечение полного и своевременного поступления в бюджет налогов и других обязательных платежей, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм, В процессе исполнения бюджета органы законодательной (представительной) и исполнительной власти всех уровней, а также органы местного самоуправления осуществляют корректировку бюджетных назначений, обусловленную подвижностью валютного курса и неравномерностью поступлений доходов в бюджет. На стадии исполнения бюджета осуществляется контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых соответствующим предприятиям, организациям, учреждениям.
Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной, расходной частей бюджета, а также исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.
Непосредственная работа по исполнению соответствующего бюджета проводится Минфином России, его подразделениями и органами, ФНС России, финансовыми отделами исполнительных органов власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.
Организация исполнения бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов возложена федеральным законодательством на систему органов Федерального казначейства, которое осуществляет кассовое исполнение бюджета. Правомерность названных полномочий Федерального казначейства подтверждена Постановлением Конституционного Суда РФ от 15.12.2006 № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации». Согласно гл. 24 «Основы исполнения бюджетов» БК казначейское исполнение бюджета является составной частью (процедурой) стадии исполнения бюджета.
Сущность казначейской системы исполнения бюджетов состоит в том, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования посредством использования казначейской технологии получают реальную возможность осуществлять и контролировать весь цикл оборота бюджетных средств: от зачисления и распределения доходов до составления и проверки отчетности об использовании выделенных из бюджета денежных средств. Процесс казначейского исполнения бюджета состоит из следующих стадий:
• регистрация бюджетных поступлений;
• доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств;
• установление и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
• подтверждение органом, исполняющим бюджет, денежных обязательств;
• распределение доходов между бюджетами различных уровней;
• расходование бюджетных средств.
На основании ст. 215.1 БК органы Федерального казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Аналогичные полномочия закреплены в утвержденном постановленим Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 Положении о Федеральном казначействе, на основании которого Федеральное казначейство осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ (п. 5.12); обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы РФ от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов (п. 5.13). Общий порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденный приказом Федерального казначейства от 25.08.2005 N- 12н, развивая положения ст. 8 и 215.1 БК, устанавливает, что управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют соответствующие финансовые органы, если законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления не установлено иное (п. 1.6).
В таком правовом режиме материальные бюджетные права, а также право требования к бюджетному счету сохраняются за соответствующим собственником бюджетных средств в лице уполномоченного органа исполнительной власти. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования являются самостоятельными субъектами бюджетных правоотношений, статус которых обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника финансовых ресурсов и выступают в правоотношениях в лице своих органов. Все денежные операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоряжения которыми принадлежит органам, исполняющим бюджет. Распоряжение бюджетным счетом выступает неотъемлемым элементом права собственности на региональный или местный бюджет.
Процесс казначейского исполнения бюджета обеспечивает реализацию права Российской Федерации, каждого субъекта РФ и муниципального образования иметь собственный бюджет. Необходимо отметить, что ранее действовавшее бюджетное законодательство (см. Федеральный закон от 30.12.2001 № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» и федеральные законы о федеральном бюджете на последующие годы (до 2006 г.)) предусматривало обслуживание органами Федерального казначейства счетов только дотационных субъектов РФ; недотационные субъекты РФ имели право обслуживать бюджетные счета через региональные казначейства. С введением в действие ст. 215.1 БК кассовое обслуживание бюджетов всех субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется Федеральным казначейством, что соответствует конституционным принципам равенства субъектов РФ и равенства муниципальных образований.
Бюджетные полномочия Федерального казначейства определены ст. 166.1 БК, основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ содержатся в ст. 241.1 БК, а ответственность Федерального казначейства за правильное и своевременное кассовое обслуживание бюджетных счетов установлена п. 3 ст. 167 БК.
Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в Банке России. Полномочия Банка России по обслуживанию счетов бюджетов были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении № 12-П подтвердил соответствие названных положений БК Конституции.
На основании ст. 75 Конституции и конкретизирующих ее положений Закона о Банке России Банк России осуществляет возложенные на него функции, одной из которых является обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральными законами. Данная функция, согласно названному Закону, реализуется посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов (п. 6 ст. 4 Закона о Банке России); Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов РФ и средствами местных бюджетов (абз. 2 ст. 23 Закона о Банке России); при этом получение прибыли не является целью деятельности Банка России (абз. 2 ст. 3 Закона о Банке России).
Б названном Постановлении Конституционный Суд РФ обосновал вывод, согласно которому взаимосвязанные положения п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 БК не противоречат Конституции, поскольку, по смыслу этих положений и исходя из их места в системе бюджетно-правового регулирования, установленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не нарушает финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований, а также не исключает возможности открывать счета бюджетов в кредитных организациях в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом.
Необходимо отметить, что ст. 152 БК, устанавливающая систему органов, участвующих в бюджетном процессе, разрешает субъектам РФ в целях осуществления собственной бюджетной политики создавать финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта РФ; муниципальным образованиям в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета — создавать финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством РФ (ст. 266 БК).
Исполнение бюджета происходит отдельно по доходам и расходам. По доходам бюджет исполняют Минфин России, ФНС России и т.д. По расходам бюджет исполняется участниками бюджетных правоотношений в лице главного распорядителя бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств — это орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений и осуществляет контроль за целевым использованием бюджетных средств.
Исполнение бюджета любого уровня осуществляется на основе бюджетной росписи, в которой обязательно отражаются все изменения, связанные с исполнением бюджета. На основании закона о бюджете и сводной бюджетной росписи у органа, исполняющего бюджет, возникает обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока.
Бюджетное обязательство имеет определенный лимит — объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на срок не более трех месяцев. Утверждается лимит бюджетных обязательств органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утверждаемых главным распорядителем бюджетных средств. До всех распорядителей и получателей бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств доводятся органом, исполняющим бюджет, не позднее чем за пять дней до начала периода их действия. Лимиты бюджетных обязательств обобщаются в сводный реестр, который представляется уполномоченным исполнительным органом в контрольный орган, образованный законодательным (представительным) органом.
В определенных БК случаях возможно изменение лимитов бюджетных обязательств. Изменения доводятся уполномоченным исполнительным органом, распорядителями бюджетных средств до всех распорядителей и получателей бюджетных средств не позднее чем за пять дней до начала периода действия измененных лимитов. Бюджетный кодекс запрещает изменять лимиты бюджетных обязательств после истечения половины срока их действия.
Работа по исполнению бюджетов всех уровней завершается 31 декабря. До названной даты включительно органы Федерального казначейства обязаны оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. С 31 декабря прекращают действовать все лимиты бюджетных обязательств. Все счета, используемые для исполнения бюджетов, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря. После 25 декабря не допускается принятия бюджетных обязательств. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено органами Федерального казначейства 28 декабря.
После окончания операций по принятым бюджетным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета подлежит учету в доходах этого бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств.
4. Составление и утверждение отчета об исполнении бюджета представляет собой последнюю стадию бюджетного процесса. Бюджетный кодекс устанавливает оперативную, ежеквартальную, полугодовую и годовую отчетность об исполнении бюджета. Непосредственная работа по сбору, сведению, составлению и представлению отчетности об исполнении бюджета в представительный орган, соответствующий контрольный орган и Федеральное казначейство осуществляется уполномоченным исполнительным органом на основе единой методологии. Годовой отчет об исполнении бюджета утверждается (или отклоняется) представительным органом. Принятые отчеты по бюджету публикуются в СМИ в течение следующего года в специальных статистических сборниках.