Деятельность людей, обеспечивающих функционирование системы государственного управления, осуществляется, как правило, в рамках особой службы, на которой они вступают с системой в особые правовые отношения, т. е. включаются в ее деятельность на особых, оговариваемых в специальных правовых актах условиях. Эту службу в РФ традиционно именуют государственной, хотя в развитых демократических странах она именуется «public service» или «civil service», что в буквальном переводе означает - публичная, общественная, гражданская служба.
В зависимости от избираемой трактовки понятие государственной службы она может рассматриваться широко - как крупномасштабная многофункциональная система, полностью обеспечивающая функционирование публичного сектора и выполняющая две основные функции - организационную и социального обслуживания, или узко - как профессиональная деятельность по обеспечению выполнения полномочий государственных органов.
Широкое понимание термина характерно для систем государственной службы в развитых демократических государствах, например в Германии, где под государственной службой «offentlicher Dienst» понимаются все служебные отношения с корпорациями, учреждениями и фондами публичного права. Таким образом, к государственной службе относятся не только служебные отношения с федеральными органами управления, с органами управления на уровне федеральных земель, городов, муниципалитетов и земельных округов, но и с учреждениями, действующими в рамках публичного права, такими как службы социального страхования, профессиональные объединения (палаты), а также фондами, действующими в публично-правовой форме. При этом сами служебные отношения в рамках государственной службы могут иметь как публично-правовую, так и частноправовую природу. См. подробнее: Зуммер Р., Пюлер К.-П. Правовые основы государственной службы в Германии. Немецко-русский справочник. Баварская школа управления, Федеральная академия госуправления. Бонн, 1998.
В таком узком понимании она включает исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности. Понятие «государственная служба» включает в себя всю совокупность персонала, находящегося на государственной службе для выполнения задач, поставленных перед этой службой системой государственного управления, а также особый тип правовых взаимоотношений работника с государством как работодателем. В большинстве стран имеются специальные законы о государственной службе, регламентирующие все аспекты этих взаимоотношений с обеих сторон.
Изменение самих задач, выполняемых государственной службой как элементом системы государственного управления, шло по-разному в зависимости от общественно-политического развития каждой из стран. Различные условия создавали разные типы административной культуры, определявшей взаимозависимость отношений между государственной системой и действующим в ее рамках персоналом: например, по отношению к организационным формам (централизованная -децентрализованная; привлечение к работе в органах управления прежде всего юристов - использование в них людей различных специальностей). В зависимости от этого в странах складывались как принципы деятельности, так и структуры службы.
Однако можно отметить общую тенденцию роста роли государственной службы в большинстве стран с точки зрения расширения поля деятельности, разнообразия стоящих перед государственной службой задач, по количественным параметрам. В современном обществе центр тяжести в области государственного управления всё больше перемещается с предоставления гражданам определенных услуг и материальных благ на обеспечение общих условий их деятельности и существования, т. е. в область планирования, прежде всего долгосрочного и перспективного. При этом не следует забывать, что государственная служба как явление имеет длительную историю, а значит - задачи государственной службы, ее функции в системе государственного управления в значительной степени зависели и зависят от типа государства и характера самой системы, в рамках которой государственная служба существует.
Люди, работающие в рамках этой службы, должны находиться в особых отношениях (не только правовых, но и морально-этических) с государством как их работодателем. Кроме принципа лояльности и верности государственного служащего государству, для него важны верность долгу и осознание ответственности перед людьми, служить которым он призван. Современный чиновник должен ощущать себя частью органов государственного управления и видеть в служении гражданам государства свое предназначение. Естественно, что это достигается достаточно редко. Однако трудно представить себе успешную деятельность любого государственного учреждения в случае, если его персонал ориентирован на иные цели, кроме целей демократического, правового, социального государства, являющегося его работодателем. Особенно же важна эта ориентация там, где возможны коррупция и личное обогащение чиновника. Именно здесь и необходимо в первую очередь вмешательство государства как гаранта свободы каждого его гражданина.