Впервые механизм политического лоббирования через призму деятельности групп интересов представил в 1908 г. американский социолог А. Бентли, В своем труде «Процесс управления» единственным реальным политическим актором он называет не личность, не народ, а группы. В понимании Бентли группы — это не только группы в обществе, имеющие устоявшиеся общие интересы без их институционального оформления, но также партии и даже государственные институты. По своим целям и функциям группы в принципе не различимы, принципиально не существует верховного авторитета, который должен был бы подчинить себе группы, поэтому их деятельность отличается свободой и равными возможностями.
«Все явления государственного управления есть явления групп, давящих друг на друга, образующих друг друга и выделяющих новые группы и групповых представителей (органы или агентства правительства) для посредничества в общественном соглашении», — писал Бентли [Bentley, 1967, 269].
Таким образом, политика у него представлена как процесс воздействия друг на друга многообразных интересов и групп в обществе, как плюралистический феномен. Чем больше групп интересов представлено в законодательном процессе, тем практичнее и точнее принимаемые решения, так как конкурирующие интересы создают подобие контрбалансира, в условиях которого властным структурам легче принять оптимальное решение. На этой основе можно сделать закономерный вывод, что лоббирование функционально. Тем самым концепция Бентли совершила переворот в восприятии наукой и общественностью лоббизма. Фактически она узаконила процесс лоббирования в США, дав ему прагматическое и моральное обоснование.
Однако в целом плюралистическая теория групп Бентли не получила в первое время широкого распространения. Необходимы были крупные потрясения, чтобы активизировать политическую мысль. Таким потрясением стал «Великий кризис» 30-х годов XX в., поставивший под сомнение традиционное понимание политического развития. В результате кризиса на смену принципу laissez faire в общественном сознании пришел принцип плюрализма (предложенный Бентли за 20 лет до этого кризиса).
Наиболеее последовательно исповедовал идеи Бентли и устранял присущие им противоречия политолог Дэвид Трумэн, ставший классиком современной теории групп. В своем главном произведении «Управленческий процесс» Трумэн выдвинул ряд идей, обогативших плюралистическую теорию групп, которые остаются актуальными до сегодняшних дней [Truman, 1951 ]. В отличие от Бентли, слишком широко трактующего понятие трупп, Трумэн уточняет главный субъект лоббирования, выделяя категориальные группы, социальные и группы интересов (возможный перевод — заинтересованные группы). Категориальные группы не имеют политического значения. Трумэн относит к ним случайные группы, например, левши, блондины, дети, мужчины или женщины. Социальные группы охватывают объединения личностей, которые выполняют сходную экономическую деятельность или имеют сходные убеждения по ряду вопросов (например, члены одного конфессионального объединения).
Группы интересов Трумэн дополнительно подразделяет на простые и политические. Простые группы интересов — это вариант социальных групп, которые не только осуществляют совместную деятельность или имеют общие установки, но и выдвигают определенные, специфические требования к другим социальным группам (рабочие — работодателям, пациенты — врачам, родители — учителям). И только когда простые группы интересов воплощают свои требования к другим группам в форме обращений к правительству, они становятся политическими группами интересов. Именно политические группы интересов являются лоббирующими структурами и играют роль в политическом процессе.
С тех пор интерес западных политологов, вслед за Трумэном, концентрируется в основном вокруг ассоциаций, что имело и свои недостатки. Все же Трумэн делает большой шаг в понимании групп интересов, применяя к ним организационный анализ. Он считает, что группы интересов управляются небольшими командами, в то время как основная масса членов остается пассивной. Выводы Трумэна близки в этом отношении тезису Михельса о неизбежной олигархизации массовых организаций и ставят под сомнение объективность при принятии решений в группе, при агрегации актуальных интересов. Наконец, Трумэн корректирует позицию Бентли в следующем пункте: он рассматривает государственные институты не как одну из частных групп интересов, а как политические структуры с присущими им специфическими качествами, как адресатов политической активности групп. Государство не может определить содержание групповых требований. Однако, являясь своего рода бутылочным горлом, через которое должны пройти все требования, государственные институты навязывают им типы поведения. Поэтому, если группы интересов хотят эффективно лоббировать, они должны действовать в соответствии с правилами, ожиданиями и практикой государственного аппарата. Трумэн называет объекты лоббизма точками доступа («points of access»).
Применительно к лоббизму современные политологи считают точками доступа любой элемент политической системы (государственный орган или его подразделение, фракция в парламенте, партийный механизм, выборы, депутат или другое должностное лицо, процедура, юрисдикция, полномочие и т.д.), который обладает качествами, делающими его способным в совокупности с несколькими другими элементами или даже самостоятельно сыграть существенную или определяющую, а то и решающую роль в судьбе рассматриваемого законопроекта или административного акта. Условие для лоббистской деятельности тем благоприятнее, чем больше таких точек доступа в политической системе, а их число прямо зависит от анатомии этой системы. Чем количественно богаче и качественно сложнее структурирована она, тем больше в ней не только постоянно существующих, но и потенциально возможных точек доступа, поскольку сложно структурированная система предполагает большое разнообразие вариантов взаимодействия составляющих ее элементов, и при стечении обстоятельств тот или иной вариант может дать либо новую постоянную, либо «единоразовую» точку доступа.
Объединяя высказывания ученых, можно прийти к следующему пониманию плюрализма. Плюрализм — это система представительства интересов, когда группы давления организуются спонтанно, они многочисленны, конкурируют между собой, не организованы в некую иерархическую систему и независимо от государства определяют своей интерес и то, насколько далеко они могут идти в преследовании этого интереса.
В плюралистической системе одной организации всегда должна противостоять другая организация (например, рабочие противостоят работодателям). Добиться результатов субъекты корпоративных отношений могут только в конкурентной борьбе. Плюрализм объективно способствует лоббистской деятельности, задает ее рамки. Лоббирование в плюралистическом обществе является основным типом представительства интересов.
Несколько иные условия лоббирования складываются в обществе, основанном на принципах корпоративизма.
Теоретики корпоративизма основными действующими лицами на политической арене считают «корпорации, образованные в соответствии с той функцией, которую каждая из них выполняет в условиях общественного разделения труда» [Cawson, 1987, 104-106].
В корпоративиетской системе существует ограниченное число не соперничающих друг с другом организаций с обязательным или полу-обязательным членством. Эти организации обладают привилегированным статусом в отношениях с правительством, соучаствуют в определении государственной политики и ответственны за ее реализацию, поскольку их члены обязаны дисциплинированно следовать согласованным договоренностям. Государству выгодно взаимодействовать лишь с одним, ясно выраженным и, что самое главное, согласованным групповым интересом, чем со множеством мелких, поэтому органы государственной власти заключают с какой-либо группой интересов (корпорацией) неофициальное соглашение, в силу которого эта группа (корпорация) приобретает монополию на представительство интересов отдельных слоев общества, право нормативного регулирования соответствующей сферы деятельности. Государство, как бы делегируя группе часть прерогатив центральной власти, взамен получает гарантию содействия государственной политике, более эффективное осуществление общенациональных интересов и лояльность целой группы населения [Российский союз промышленников и предпринимателей, 1995, 9]. Поэтому лоббирование в корпоративном обществе перерастает в формализованное (институционализированное) взаимодействие.
Итак, следующие ключевые черты отличают корпоративизм от плюралистического процесса:
- корпоративистские организации монопольны по своей роли;
- они сочетают в себе функции представительства и функции управления;
- государство дает разрешение на их монопольную деятельность и соучастие в выработке государственной политики.
Отношения между государством и организациями развиваются таким образом, что последние могут мобилизовать своих членов на поддержку государства в обмен на благоприятные политические решения. Если в теории плюрализма интересы рассматриваются как существующие «до» организации и политической мобилизации, то в теории корпоративизма государство рассматривается как главный инструмент выявления интересов и сплочения вокруг них тех или иных групп.
Наибольшее распространение идеи корпоративизма получили в 70-е годы. Чтобы не путать с корпоративизмом в Германии и Италии 30—40-х годов, современную теорию корпоративизма называют также неокорпоративной. Наиболее развернутую трактовку корпоративизма можно встретить в работах американского политолога Ф. Шмитгера и немецкого Г. Лембруха [Schmitter, Lehmbruch, 1974; 1979; 1982].
Теоретики отмечают взаимозависимость групп интересов и правительства. На основе теоретико-эмпирических исследований они доказывают, что группы интересов не ограничиваются воздействием на государственные решения, а соучаствуют в их принятии и исполнении. Во многих сферах политики складывается узкая кооперация между политико-государственными институтами и соответствующими организациями интересов.
В процессе взаимодействия обе стороны получают преимущества: государство — снятие ряда частных проблем, достижение консенсуса в обществе, группы интересов — организационную стабильность и гарантированный политический статус. Перспективной представляется корпоративистская попытка выяснить внутренние законы деятельности организаций интересов. Шмитгер и Штрек в совместной работе «The Organization of Business Interests» [Schmitter, Streeck, 1981] рассматривают «промежуточные организации» как социальные образования, взаимодействующие как минимум с двумя окружающими средами: жизненным пространством их членов и институциональными условиями, в которых организации интересов осуществляют свои цели. Авторы предполагают, что эти связи подчиняются собственной логике: отношения организации интересов с их социальной базой определяются логикой членства, а с системой политических институтов — логикой влияния.
Таким образом, логика членства включает в себя микросоциологаче-ские вопросы социальной интеграции, а логика влияния, на основании которой строится лоббизм, — макросоциологическую интеграцию в политическую систему. Организации интересов, неспособные интегрировать свою социальную базу, не реализуют свои цели, а организации интересов, которые не достигают своих целей, как правило, не могут сплотить членов. Поэтому все организации интересов должны балансировать между логикой членства и логикой влияния, что накладывает отпечаток на их лоббистскую деятельность. В плюралистических союзах, членство в которых гомогенно, превалирует логика членства. Корпоративные союзы в своей деятельности, напротив, ориентируются на логику влияния. Наиболее характерный элемент корпоративизма, который получил широкую известность в РФ, — трехсторонние соглашения между правительством, профсоюзами и предпринимателями.
Подводя итог вышесказанному, необходимо подчеркнуть, что условия лоббистской деятельности групп существенно зависят от того, представительства интересов, плюрализм или корпоративизм превалирует в обществе. В плюрализме группы, не получившие представительства в парламенте или иных органах принятия решений, в основном осуществляют свою политическую деятельность через лоббизм. В корпоративизме лоббирование отходит на второй план, так как почти каждая сфера общественной жизни имеет своего легитимного монопольного представителя, который взаимодействует с государством через официальные каналы в институционализированных формах. Лоббирование в условиях корпоративизма преобразуется в формализированное взаимодействие, когда представители правительства, профсоюзов, предпринимателей согласовывают свои интересы в политические предназначенные для обязательного исполнения. Политологи показали, что, с точки зрения государственных чиновников, вовлечение корпоративных организаций в различные сферы политики помогает как можно раньше использовать компетенцию и учесть возражения в политическом и административном процессе принятия решений, чтобы принимаемые решения обладали высшим уровнем компетентности и были политически приемлемы всеми. Поэтому плюралистической организации общественной жизни более свойствен лоббизм, а в корпоративистской преимущество получают институционализированные формы взаимодействия.