Научный анализ государственного управления невозможен без учета тех методов, с помощью которых осуществляется государственная власть. Одним из центральных понятий, с помощью которого возможно достижение указанной цели, является понятие «политического режима». Оно позволяет раскрыть конкретные исторические и национальные особенности функционирования и развития политической системы общества.
Если форма правления отвечает на вопрос о системе построения высших органов государственной власти, форма государственного устройства — о национально-территориальной организации государства, то политический режим дает представление о том, как осуществляется государственная власть. Если понятие политическая система определяет общий порядок взаимодействия и функционирования политических институтов то, политический режим выражает специфические пути и средства, какими эти институты взаимодействуют друг с другом.
В политической науке понятие политический режим получило широкое распространение с начала 60-х годов. Однако споры по определению данного понятия продолжаются и по настоящее время. В основном спор ведут два направления в политической науке: политико-правовое и социологическое.
Сторонники первого направления, по сути, отождествляют режим с системой или формой государственного правления. В странах с доминирующим влиянием государствоведения, например, во Франции, понятие политического режима относится к категориям конституционного права и оно связывается с особенностями разделения государственной власти.
Один из крупнейших французских политологов М. Дюверже включает в политический режим следующие элементы: правительственную власть и подчинение ей граждан, избрание правительственных органов, структуру правительства, ограничение власти правительства [Duverger. М., 1970, 13—14].
В зависимости от степени разделения функций государственной власти оно выделяет следующие режимы: режим слияния властей — собственно монархия, режим разделения властей — президентская республика, режим сотрудничества властей — парламентская республика.
Так, Дж. Барнс, М. Картер, М. Саццмор считают, что «режим есть специфический период действия политической власти, осуществляемой в рамках политической системы». Ученые, представляющее институциональное направление политического анализа, больше склонны смешивать «режим» с понятием форм правления или государственного строя.
«Политический режим, — пишет, например, американский исследователь К. Бекстер, — есть система или форма правления» [Цыганков А.П., 12].
К этой группе политического анализа примыкают и неоинсти-туциональные разработки, часто связывающие свое происхождение с именем крупнейшего американского политолога Г. Лассуэла. Особенность понимания режима Г. Лассуэлом состоит в том, что он рассматривается режим как способ упорядочения, легитимизации политической системы. По словам ученого, «режим ("форма правления", "политический порядок") представляет собой образец политических форм... Режим функционирует для того, чтобы свести к минимуму элемент принуждения в политическом процессе» [Цыганков А.П., 13].
Второе направление политического анализа режимов уделяет первостепенное внимание осмыслению тех связей между обществом и государством, которые сложились реально и не обязательно в соответствии с предписанными конституцией и иными правовыми актами, нормами политического поведения. Сам термин «порядок», «режим», по меньшей мере, со времени выхода в свет работы А. Токвиля «Старый порядок и революция» обладает здесь совершенно иным смысловым звучанием.
В данном случае режим рассматривается не только как «форма» (будь то правления или государственного устройства) и даже не только как структура власти с присущими ей методами реализации политической воли, но и в гораздо более широком значении как баланс, соответствие, имеющееся во взаимоотношениях социального и политического.
«Политический режим, — пишут Зеркин Д.П., Игнатов В. Г. — есть совокупность политико-правовых институтов, методов и средств осуществления государственной власти и управления обществом» [Зеркин Д.П., Игнатов В.Г., 2000].
Нередко понятие «режим» сопоставляют с понятием «система». Если системная теория задавалась выявлением общих функций политической системы, то политический режим, по мнению, например Р. Макридис,
«обозначает специфические пути и средства, какими эти функции могут быть структурированы и встроены в институты и процедуры, а также возникающие в ходе этого специфические взаимоотношения» [Macridis R., 3].
В таком понимании «режим» оказывается весьма близок «политическому процессу», значение которого тесно переплетено с содержанием системы. Политический процесс, по существу, представляет собой динамический аспект политической системы, он и есть эта система, но представленная в разрезе ее становления, функционирования и развития. Выработка правительством политического курса является ключевым моментом политического процесса. Влияние экономических корпоративных и индивидуальных акторов оказывается важным, когда оно отражается на решениях, принятых в рамках правительственных институтов. Общественные и групповые интересы, не будучи трансформированы институтами государственного управления в законы или политический курс в соответствии с нормативно установленными правилами принятия решений, не могут стать эффективными инструментами политики.
Следовательно, политический режим недостаточно связывать лишь с формой правления. Решая задачи социальной и политической стабилизации, он способствует организации значительно более масштабных, макросоциальных процессов. На практике политический режим представляет собой единство формальных, политико-правовых институтов и неформальных норм и отношений, образующих конкретно-историческую систему осуществления государственной власти и управления.
Политический режим представляет собой совокупность властных структур, позволяющих правящей группе осуществлять возложенные на него полномочия. В одних случаях могут существовать институт многопартийности и развитые структуры гражданского общества, в других — политические решения принимаются и реализуются режимом в опоре на принципиально иные структуры и механизмы (например, армию или бюрократию), без всякого согласования с общественными интересами
Любой режим в своей деятельности обращается к тем или иным средствам и методам достижения целей. Режимы могут существенно отличаться друг от друга в зависимости от того, какие методы (насильственные или ненасильственные) используются ими в достижении поставленных целей. Важно не смешивать между собой методы осуществления власти и собственно властные структуры. Свидетельством того, что это не одно и то же, служит, например, богатый опыт функционирования авторитарных режимов.
«Обладающие нередко сходными репрессивными структурами политической власти, — пишет А. Цыганков, — авторитарные режимы далеко не всегда обращаются к фронтальному насилию в достижении поставленных целей. В тех случаях, когда более эффективным оказывается использование методов убеждения, а не принуждения, репрессивный по своей природе режим может, вопреки ожиданиям, оказаться способным проявить "несвойственную" для него гибкость и склонность к компромиссам» [Цыганков А.П., 17].
Характер политического режима воплощается в первую очередь в том, кто является в данном государстве субъектом политической власти и как осуществляются власть и государственное управление. Сущность политического режима обусловливает характер взаимодействия государственного субъекта с управляемым объектом — обществом. В зависимости от политического режима управляющие субъекты, а соответственно и системы государственного управления, различаются как авторитарные и демократические. Данная типология относительна, так как в мировом сообществе существуют различные модификации авторитарных и демократических систем, в том числе смешанные и переходные.