Парламенты и правительство: понятие, характеристики, функции

В системе государственного управления абсолютного большинства современных государств важнейшую роль играет парламент - общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. К основным характеристикам парламента отдельной конкретно взятой страны можно отнести следующие:

  • количество членов: от 12 на острове-государстве Тувулу до двух тысяч в КНР;
  • число палат: примерно половина парламентов мира - двухпалатные, при этом принцип формирования палат различен;
  • наличие системы комитетов и их относительная сила, что является ключевым различием между «болтающим» и «работающим» парламентом.

Основными функциями парламента в современном мире вне зависимости от формы правления, как правило, являются:

  • представительство территорий, партий, интересов или функциональных сфер;
  • утверждение правительства;
  • законотворчество и экспертиза;
  • отбор на ведущие политические посты, в том числе в высших эшелонах исполнительной власти.

Традиционно подчеркивается законотворческая функция парламента, однако следует отметить, что в современных условиях, даже в развитых демократиях парламенты все больше принимают, а не пишут законы. В целом наблюдается явная тенденция к усилению исполнительной власти, в том числе и при парламентской форме правления. Как подчеркивал бывший премьер-министр Франции Мишель Рокар, в современных демократиях «первенство в государственной системе принадлежит исполнительной власти, парламентское большинство не столько контролирует правительство, сколько поддерживает его; парламент скорее принимает предлагаемые ему законы, нежели выступает с законодательными инициативами»1.

В целом общее представление о различных типах взаимоотношений парламентов с исполнительной властью может дать табл. 2:


Правительство

Другим обязательным компонентом системы центральных органов государственной власти является правительство. В строгом понимании правительство - это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т. е. административной) деятельностью в стране. Правда, к президентским республикам и к некоторым монархиям это определение подходит не полностью, поскольку администрация с общей компетенцией возглавляется там не коллегиальным органом, а единолично президентом или монархом.

Члены правительства в большинстве случаев именуются министрами (от лат. minister - подручный, служитель).

Основа существования и функционирования правительства в парламентских системах - взаимозависимость парламента и правительства. Кабинет (совет министров) избирается из числа членов парламента и полностью ответственен перед парламентом. Правительство находится у власти ровно столько, сколько оно сохраняет доверие законодательного собрания. Если это доверие подорвано (например, парламент принимает вотум недоверия правительству), правительство обычно подает в отставку.

Возможны два варианта отношений между парламентом и исполнительной властью:

  • принцип доминирования кабинета;
  • принцип доминирования парламента.

В целом правительство использует различные процедурные способы регулирования деятельности парламента. Иногда правительство контролирует формирование повестки дня законодательного собрания; в большинстве случаев премьер-министр может выразить недоверие законодательному собранию прежде, чем истечет срок его полномочий. Но это обоюдоострая процедура, так как только парламент может оценить деятельность премьер-министра. На практике на стабильность исполнительной власти в наибольшей степени влияют партийные фракции.

Принцип доминирования кабинета проявляется в том, что исполнительная власть поддерживается дисциплинированным большинством законодательного собрания, как это    происходит в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии. Кабинет в этом случае может контролировать как исполнительные органы власти, так и легислатуру. До тех пор, пока высшее руководство (кабинет) имеет поддержку парламентского большинства, система доминирования кабинета обеспечивает согласованные действия правительства как со стороны законотворчества, так и с точки зрения выработки и реализации основных направлений политики. Правительство, основанное на доминировании кабинета, обусловленном согласованной поддержкой представительных органов власти, обеспечивает непрерывную «скалярную цепь», линию власти от правительства к законодательному собранию и от законодательного собрания к электорату. Выбирая своих представителей в законодательное собрание, люди выбирают тех, кто будет ими непосредственно управлять, так как правительство формируется из числа депутатов парламента. Это так называемый «стиль Вестминстера», для которого также характерно некоторое противостояние парламента и правительства.

В системах доминирования законодательного собрания или парламента, наоборот, зависимость между избранием депутатов и формированием правительства менее определенна. Когда количество партийных фракций в парламенте чрезмерно велико, процесс формирования правительства и его существование в большей степени зависят от разрешения межпартийных конфликтов и споров в законодательном собрании, чем от результатов выборов.

Например, в Нидерландах средняя продолжительность периода формирования нового кабинета - после выборов или отставки старого кабинета - составляет 86 дней (в качестве рекорда можно привести 1977 г. со сроком 208 дней). Такая система - наилучшее средство для приобретения ненадежного правительства, как это имеет место в Италии или было во Франции периода III Республики (1870-1940 гг.) и IV Республики (1946-1958). Действительно, в послевоенных Нидерландах правительственные кабинеты редко переживали свой 4-летний срок. Но и здесь положение дел зависит не только от стабильного большинства в парламенте.

Парламентская система организации исполнительной власти несет в себе определенное противоречие между принципами коллегиальности и иерархии, между коллегией министров (которые являются равными среди равных) и высшим лицом исполнительной власти, обладающим иными полномочиями. Поэтому в парламентских системах правления всегда существует проблема - насколько сильны премьер-министры по сравнению с другими представителями исполнительной власти?

Власть премьер-министра зависит от комплекса взаимосвязей между отдельными лицами, партиями и конституцией. В целом власть премьер-министра над кабинетом министров имеет тенденцию к увеличению, хотя различие между ролью и властью премьер-министра в парламентской системе и ролью и властью президента, избранного прямым всеобщим голосованием, остается фундаментальным. Контроль за назначением на должность является главным источником власти в любой обстановке. В какой мере премьер-министр может формировать кабинет, подбирать кандидатуры для своих министерских «команд», означает, в какой степени он обладает реальной властью.

Права назначения на должности, присущие премьер-министру Великобритании, достаточно велики. Хотя британский премьер-министр зависит от баланса сил в парламенте, тем не менее, он может формировать правительство по своему выбору, исходя из способностей и таланта членов правящей парламентской партии.

В других странах, принявших английскую парламентскую модель, премьер-министры обычно имеют меньше свободы в назначениях на различные должности. В Канаде премьер-министры должны обеспечивать в кабинете адекватное представительство различных провинций; министры защищают интересы своих провинций в той же мере, что и интересы департамента или министерства. В Новой Зеландии парламент очень небольшой. Это означает, что почти все члены парламента, принадлежащие к правящей партии, окажутся на важных постах в органах исполнительной власти. Конституция ФРГ свидетельствует, что канцлер имеет право подбирать кандидатуры, формирующие кабинет, хотя на практике партийные интересы и, в особенности коалиционные соглашения, ограничивают свободу его выбора.

Значительно отличается в этом плане ситуация в полупрезидентских республиках, где на первый план нередко выходят взаимоотношения между президентом и премьер-министром.

С одной стороны, правительство подотчетно и парламенту и президенту, и соответственно премьер-министр назначается на должность президентом с согласия высшего органа законодательной власти. Правительство действует в пределах срока полномочий президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным президентом, продолжая выполнять свои обязанности до формирования нового правительства. Отсюда видна прямая зависимость премьер-министра от президента. С другой стороны, как показывает, например, современная история Французской Республики, полномочия премьер-министра таковы, что он становится потенциальным соперником президента, назначившего его на этот пост. Таким образом, у премьер-министра уже в силу его функций довольно сложное положение. Его авторитет основывается на способности полностью утвердиться в тех сферах, которые оставляет ему глава государства. Но, за исключением ситуаций «сосуществования», когда президент и премьер-министр принадлежат к разным политическим лагерям, успех премьер-министра определяется успехом именно политики, выработанной в конечном счете президентом.

Основной принцип деятельности правительства - коллективной ответственности означает, что министры разделяют ответственность за все решения, одобренные кабинетом. Строгое соблюдение принципа коллективной ответственности:

  • усиливает власть кабинета;
  • увеличивает возможность исполнительных органов власти координировать деятельность чиновников, так как все министерства придерживаются одной линии;
  • ставит законодательное собрание перед выбором: принимать или не принимать состав правительства в целом.

В некоторых парламентских системах действие принципа коллективной ответственности жестко ограничено. Так, в Италии действует «министерское правительство». Координация политики, проводимой отдельными министерствами и ведомствами, очень слаба; типичная форма взаимоотношений - конфликт. Главная проблема состоит в том, что парламентские партии чрезвычайно сильно раздроблены на фракции, которые стремятся «колонизировать» (т. е. подчинить своему влиянию) различные министерства.

Соглашение о коллективной ответственности наименее действенно в Нидерландах, где существует частичное разделение законодательной и исполнительной властей. Голландское правительство не ориентировано на достижение коллективной солидарности, кабинет является многопартийной коалицией, которая вырабатывает соглашения с разделом сфер влияния.

Конституция Германии признает приоритет принципа иерархии над коллегиальностью правительства. Ответственность перед бундестагом реализуется через пост канцлера, который отвечает перед парламентом, а министры отвечают перед ним. Сильная позиция высшего лица исполнительной власти определена Конституцией ФРГ. Вотум недоверия не может быть вынесен в отношении отдельных министров. Объявляя о своем недоверии, бундестаг должен быть в состоянии сформировать новое правительство. Тем не менее, в федеральном правительстве весьма слабо выражен принцип коллегиальности. Министры стараются не обсуждать решения других министров, многие положения принимаются безо всякого обсуждения. Министры руководят своими министерствами и ведомствами, сообразуясь с политической линией, которую проводит канцлер. Тем не менее, на практике канцлер обычно считается с профессионализмом министров. Будет преувеличением говорить о «канцлерской демократии», однако его кабинет, безусловно, более иерархичен и менее демократичен, чем, например, в Великобритании.

Доктрина коллективной ответственности скрывает, до какой степени процесс принятия решений раздроблен на множество автономных процессов того же рода в большинстве стран, где принят «кабинетный» принцип функционирования исполнительной власти. Например, в Австралии работают девять комитетов; три из них - координационные и три - функциональные. В большинстве стран значительная часть решений лишь сообщается полному составу кабинета для ратификации, готовятся же и принимаются они в этих комитетах. Так, в Австралии решения, подготовленные комитетами при кабинете министров, лишь оглашаются на заседаниях кабинета для утверждения их премьер-министром. «Кабинетный» стиль управления стал, по существу, управлением с помощью кабинетной системы, решающая часть которой - комитеты.

Однако, хотя доктрина коллективной ответственности кабинета не всегда влияет на реальный процесс принятия решений, регулярные собрания кабинета все же имеют важное значение для координации действий правительства. Кабинет может играть роль арбитражного суда для разрешения спорных вопросов и конфликтов между министерствами. Ответственность перед законодательной ветвью власти также присуща именно кабинетам, особенно в законодательных собраниях, работающих в «Вестминстерском стиле». В сравнении с президентскими системами американского типа парламентские системы с кабинетами лучше приспособлены для координации основных направлений политики.

Ключевые слова: Правительство, Парламент
Источник: Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И. Грибанова, С.Н. Большаков, Ю.М. Большакова; под ред. Г.И. Грибановой. - СПб.: ЛГУ им. А.С. Пушкина, 2019.
Материалы по теме
Президентско-парламентская система
Голосов Г.В. Сравнительная политология. Учебник. 2001.
Глава государства в парламентской системе
Голосов Г.В. Сравнительная политология. Учебник. 2001.
Институциональные дизайны и состав парламентов
Сморгунов Л. В., Сравнительная политология: Учебник для вузов. Стандарт третьего поколения...
Функции и состав федерального собрания РФ и парламента
Исаев Б., Баранов Н., Современная российская политика: Учебное пособие. Для бакалавров. —...
Понятие электронного правительства
Политические сети: Теория и методы анализа: Учебник для студентов вузов / Л. В. Сморгунов, А...
Этапы развития электронного правительства
Политические сети: Теория и методы анализа: Учебник для студентов вузов / Л. В. Сморгунов, А...
Электронное правительство и теория управления
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Правительство РФ: его полномочия и функции
Исаев Б., Баранов Н., Современная российская политика: Учебное пособие. Для бакалавров. —...
Комментарии
Материал еще никто не прокомментировал. Станьте первым, кто это сделает!
Оставить комментарий