Модели сетевого политического управления можно описать, основываясь на различных критериях. К таким основным критериям относятся следующие условия и характеристики сетей:
- причины формирования сетей;
- политические функции;
- структура политических возможностей формирования сетей;
- отраслевая специфика сетей;
- тип управления в сетях.
Причины формирования сетей определяются либо потребностью акторов объединяться для решения каких-то политических проблем, либо структурой преференций или возможностей, которые предоставляют политические сети. В этом отношении вхождение в политические сети может быть свободным или навязанным. Вместе с тем следует учитывать и более общие причины ориентации на сетевое взаимодействие в политике. К ним обычно относят: снижение партийного влияния в политике; расширение правительственного контроля и его потенциального проникновения в любую сферу общественной жизни из-за сложности и опасности возникающих проблем; опустошение государства, так как публичные услуги стали обеспечиваться преимущественно негосударственными структурами; ненасытная жажда информации у части правительственных агентств, которую они хотят получить от провайдеров и пользователей для управления оказанием услуг; рост участия корпораций в политике и в процессе принятия решений; развитие организационного представительства атомистических интересов граждан в противовес корпоративной власти.
Политические функции касаются всех процессов выработки и реализации политики и включают в себя определение проблем, политическое проектирование, политическое планирование, координацию политики, формирование способностей, институциональное научение, корректировку политики, осуществление политики и ее регулирование, предоставление публичных услуг.
Структура политических возможностей — это совокупность условий, позволяющих политическим акторам создавать сети и активно их использовать для решения политических задач. Как правило, применительно к публичному управлению и политике такая структура определяется уровнем принятия в системе принципов современного политического управления (political governance): открытости, публичности, справедливости, ответственности, чувствительности, эффективности и др. Конечно, следует сказать, что в системе управления важное значение имеет в этой связи состояние или реформа публичного управления, нацеленная на снижение уровня бюрократического контроля, ограничение ручного управления, децентрализацию принятия решений, внедрение активных механизмов обратной связи, формирование культуры коммуникации и взаимодействие с обществом.
Отраслевая специфика сетей прежде всего указывает, какие секторы задействованы в сетевом взаимодействии: частный, бизнес, гражданское общество, местное самоуправление, государство. Потом можно говорить о специфических отраслях, таких как здравоохранение, образование, экология, производство, культурная индустрия, индустрия отдыха и т.д. На рис. 10.1 изображена сеть, сформированная в определенной сфере образования8. Различные фигуры, обозначающие узлы сети, касаются участников сетевого взаимодействия. Так, темные круги обозначают законодательные комитеты, темные квадраты — законодателей, темные треугольники — правительственные агентства, белые квадраты — провайдеров образовательных услуг, белые треугольники — ассоциации провайдеров, перечеркнутые прямоугольники — бизнес, взаимопересекающиеся треугольники — консультантов. Из схемы видно, что ключевую функцию в политике образования взрослых играют законодательные комитеты и ассоциации провайдеров образовательных услуг. При этом между ними существуют отношения, связанные с обменом ресурсов, при которых структура сети определяется балансированием взаимодействий между держателями ресурсов (законодателями и правительственными агентствами) и получателями ресурсов (провайдерами) с желанием сделать процедуру обмена взаимной и транзитивной.
Тип управления в сетях касается того, насколько равноправны с точки зрения координации и обмена ресурсами участники сети. Здесь можно использовать наиболее распространенную типологию Кейта Прована и Патрика Кениса, которые выделяли три типа внутрисетевого управления: сети самоорганизации; сети с лидирующей организацией и сети административного управления9. Сети самоорганизации, или сети участия, являются самой простой формой. Управление в этой модели или осуществляется посредством формально утвержденных собраний, или более неформально — через различные процессы взаимодействия с участием наиболее центрированных акторов. В крайнем случае такие сети могут быть высокодецентрализованными, включающими всех членов сети в постоянный процесс взаимодействия. Сети с лидирующей организацией представляют собой централизованную организацию управления. Здесь все сетевые уровни активности и ключевые решения скоординированы каким-либо одним членом сети, выполняющим функцию лидера. Лидирующая организация обеспечивает управление сетью и снижает затраты на достижение сетевых целей для всех участников сети, часто беря издержки управления на себя. Роль лидирующей организации часто устанавливается самими членами сети, которые полагают эту модель управления эффективной. Но она может определяться и извне, внешними источниками ресурсообеспечения сети. Сети административного управления — третья модель, и основная идея ее заключается в том, что административная структура создается специально для управления сетевой активностью. Эта модель является также централизованной, но ее отличием от сетей с лидирующей организацией является то, что административная структура не имеет собственных интересов, кроме управления сетью, т.е. она не является самостоятельным членом сети как носителя интереса. Административное управление сетью устанавливается либо самими членами сети, либо посредством мандата, данного ему организатором сети. Оно может состоять из относительно небольшого штата либо формировать какую-либо более или менее устойчивую структуру типа управлений, советов, имеющих свой офис.
Представленные в табл. 10.2 типы сетевого политического управления являются идеально типическими конструкциями, которые лишь в общем виде позволяют понять особенности формирования и деятельности политических сетей в публичной политике и управлении. Внутри государства правительственные сети возникают в качестве потребности ответить на несовершенство формальной системы государственного управления. В условиях более или менее открытых и свободных взаимодействий государственных служащих и государственных структур сети возникают из-за того, что современная система управления и принятия решений является сложной и затрагивает многоаспектные проблемы. В общем, даже формальная структура принятия решений может направляться в сторону сетевого взаимодействия. То же самое касается и межправительственных сетей. Они еще более разнообразны и менее формализованы.
Коалиции заинтересованных групп — наиболее распространенная сетевая модель взаимодействия, которая строится на основе развивающегося влияния групп интересов на государственную политику. Здесь следует отметить влияние гражданских интересов и социальных сетей. Индивидуальные интересы включаются в политический процесс посредством различного рода аутсорсинговых технологий, позволяющих формировать каналы донесения интересов и проектов до тех, кто принимает политические решения. Сети, связанные с субсистемами регуляции, возникают в ответ на передачу ряда функций самоорганизованным группам. Это касается оценки качества продукции и услуг, аккредитации, лицензий и др. Грантовые и контрактные соглашения возникают, когда государство передает посредством контрактов и грантов право деятельности по оказанию услуг некоммерческим организациям или бизнесу. И, наконец, государственно-частное партнерство является относительно недавним типом управленческих сетей. Такой тип сетевого политического управления можно определить как стратегические альянсы между государством, бизнесом и неприбыльным сектором, при которых риск и власть разделены между партнерскими организациями.