Коррупция наверху и внизу: подводные камни реформы

Если на одном из уровней иерархии выявляется коррупция, реформаторы нередко рекомендуют изменить структуру так, чтобы этот уровень обладал меньшими правами. Частичная реформа может закончиться неудачей, поскольку снижение коррупционных стимулов на одном уровне иерархии может увеличить их на другом. Поводом для обсуждения не раз становился тот факт, что патрульные офицеры полиции, строительные и санитарные инспектора действуют самостоятельно, без прямого контроля со стороны начальства. Эти виды деятельности способствуют коррупции, поскольку взятки остаются незамеченными, а также потому, что чиновники обладают широкими полномочиями, принимая решения в каждом конкретном случае, и начальство не всегда может эти решения контролировать. Однако сокращение полномочий чиновников на нижнем уровне не ведет к снижению коррупции, она просто смещается на следующие уровни в иерархии. Бюрократы высшего уровня в жестко контролируемой иерархии могут иметь не меньше неконтролируемых контактов с заявителями, чем рядовые бюрократы в системе, дающей им обширные полномочия. Более того, распространены личные связи между высокопоставленными чиновниками и их клиентами, особенно если чиновники раньше работали в корпорациях своих клиентов. Этим связям способствует не менее распространенная практика принятия бюрократами и членами контролирующих организаций предложений о работе в регулируемых ими отраслях.

Основное различие между чиновниками высшего и нижнего уровней, таким образом, заключается не в объеме полномочий и не в возможности личных контактов, а в большей прозрачности решений на высшем уровне системы. Решения, принимаемые главой правительства, попадают в выпуски новостей, в отличие от решений, принимаемых скромным служащим. Однако публичность власти может быть неспособной сама по себе предотвратить коррупцию, если издержки создания организованной оппозиции высоки. Государственным ведомствам и регулирующим комиссиям даже не нужны взятки в буквальном смысле, чтобы выполнить запросы клиентов. Приведенные аргументы о переговорной силе сохраняются, поскольку не опираются на прямое взяточничество (хотя предложения о работе часто упоминаются как фактор, определяющий поведение чиновников). На высшем уровне бюрократии взятки менее важны, потому что клиенты, общающиеся с высокопоставленными чиновниками, располагают множеством легальных способов повлиять на их решения, способов, недоступных отдельному полицейскому или инспектору.

Централизация управления может не приводить к снижению коррупции, если она создает заторы на высших уровнях. Если простые чиновники только передают заявки и информацию наверх, не пытаясь ее обработать, то руководителю организации приходится выбирать между быстрым решением и правильным, основанным на имеющейся информации, и увеличение объема этой информации затрудняет, а не облегчает принятие решений. Коррупция, таким образом, заменяет необходимость думать: чем больше объем работы у руководителя и чем ниже качество и больше объем доступной информации, тем больше у него стимулов принимать решения, основываясь на взятках. Организация бюрократии может смягчать или обострять эту тенденцию. С одной стороны, если в путешествии наверх по иерархии заявка полностью рассматривается и упрощается на каждом шаге, тогда с повышением уровня работа бюрократа облегчается, а стимул брать взятки — снижается. С другой стороны, если на каждом этапе информация теряется и искажается, то чем выше иерархия, тем труднее работа руководителя, и тем более привлекательными становятся взятки как способ облегчить ее. Конечно, руководитель может и не знать, на вершине какой именно иерархии он находится, поскольку даже коррумпированные и некомпетентные подчиненные могут выглядеть хорошими сотрудниками. Независимо от того, как обстоит дело, если начальник не верит в компетентность подчиненных, он неохотно будет делегировать полномочия и испытывать большой соблазн брать взятки.

До сих пор в анализе предполагалось, что централизация исполнительной власти проводилась по инициативе законодательной власти в целях борьбы с коррупцией. Возможна и другая ситуация, когда честные руководители ведомств предполагают, что их подчиненные некомпетентны, коррумпированы и предоставляют искаженную информацию. Парадоксально, но централизация, являющаяся следствием этого недоверия, приводит к тому, что изначально добросовестные бюрократы уступают возникающим коррупционным возможностям: решения нужно каким-то образом принимать, и если рандомизация может быть одним из ответов на недостоверную информацию, поступающую от подчиненных, то взяточничество оказывается гораздо более привлекательным вариантом.

Более того, чем дольше задержки и более непредсказуемы и произвольны решения руководителя, тем больше стимулов платить взятки именно ему.

Но даже если руководитель не коррумпирован, централизация создает еще одну трудность, которую часто игнорируют в ходе стандартных антикоррупционных реформ. Если руководитель перегружен работой, любой его подчиненный, который направляет поток заявок или сортирует информацию, автоматически оказывается в выгодном положении, и его возможности становятся тем шире, чем меньше свободы действий остается у заявителей. Ограниченность времени руководителя предполагает, что некоторые полномочия ему придется делегировать другим, даже если это всего лишь полномочия по заполнению календаря встреч или складыванию бумаг на столе в определенном порядке. В некоторых системах эти «привратники» могут быть не чиновниками, а «толкачами», лоббистами или агентами с обширными (и соответственно, хорошо оплачиваемыми) связями.

Источник: 
Левин М.И. и др. Лекции по экономике коррупции - 2011