Координация в политике и управлении: методологические подходы

А. Файоль: координация как одна из основных функций управления. Первое подробное описание сущности координации дал основатель классической школы в управлении Анри Файоль (1841-1925) в своей работе «Общее и промышленное управление» («Administration Industricilc et Generale») (1916). Выделяя шесть групп существенных операций (функций) в каждой социальной организации (предприятии): техническую, коммерческую, финансовую, страховую, учетную и административную, Анри Файоль уточняет отдельно, что административные операции

«образуют особую функцию, которая обычно обозначается именем управления, и свойства и границы которой... определяются довольно неудовлетворительно. Предвидение, организация, координирование и контроль составляют в обычном понимании бесспорную область управления» [Файоль, 1992, 8].

Определение места функции координации в структуре управленческой деятельности А. Файоль осуществляет на основе разграничения функций правления и функций управления в организации [Файоль, 1992, 8-9].

В ряду основных административных функций координация следует у А. Файоля непосредственно за функцией распорядительства, предваряя контрольную деятельность. Может показаться поэтому, что ее содержание реализуется после осуществления ранее указанных административных функций, то есть когда предприятие уже готово, приобрело завершенные технические, экономические, организационные формы, начало работать, когда процесс управления вступил в фазу распорядительных действий, а в их реализации возникли затруднения, обусловленные свойствами персонала (субъективные). Так можно понять выражение «связывать, гармонизировать все действия и все усилия». Однако разъяснение, которое дает далее Файоль, совершенно меняет первое поверхностное представление. Функция координации оказывается значительно более широкой по сфере действия и глубине:

«Координировать это значит — согласовать все операции в предприятии таким образом, чтобы облегчить его функционирование и успех.

Это значит — придать материальному и социальному организму каждого отдела надлежащие пропорции, чтобы они могли надежно и экономно выполнять свои функции.

Это значит — учитывать в отношении каждой операции — технической, коммерческой, финансовой и т.д. — те обязательства и следствия, которые она влечет за собой для всех других операций предприятия.

Это значит — соразмерять издержки с финансовыми ресурсами, обширность недвижимости и оборудования с нуждами производства, снабжение с потреблением, сбыт с размерами производства.

...Это значит — выдвигать на первый план существенное и на второй — второстепенное.

Словом, все это значит — придавать вещам и актам надлежащие пропорции, приспособлять средства к цели.

В хорошо координированном предприятии мы можем заметить следующее:

  • Каждая служба работает в согласии с остальными... все операции выполняются в порядке и надежно.
  • В каждой службе отделы и подотделы точно осведомлены относительно доли участия их в общей работе и той помощи, которую они должны друг другу оказывать.
  • Программа хода работ в различных службах и отделах каждой службы постоянно согласуется с обстоятельствами» [Файоль, 1992, 105-106].

В такой трактовке координация требует:

  • прогнозирования (предвидения у А. Файоля), чтобы учесть последствия каждой операции;
  • планирования, чтобы определять приоритеты и соразмерять издержки (бюджетирование, распределение ресурсов);
  • организации (структуризации, группирования), чтобы придать организму предприятия «надлежащие пропорции»;
  • распорядительства, чтобы «приспособлять средства к цели».

Содержание работ по координации получает преимущественно объективную детерминацию, обусловленность составом основных подсистем организации, структурой ресурсов производства, составом функций правления и внешними обстоятельствами. И лишь в некоторой степени координация обусловлена субъективными факторами, такими, как осведомленность и согласие.

Указанные замечания Анри Файоля подводят к пониманию того, что сущностью координации является усиление функциональности целого (в данном случае — предприятия) через обеспечение безусловной взаимной поддержки функций. А. Файоль, по сути, требует лишь правильного отношения к роли и месту каждой отдельной функции в целом: как к необходимой части, не самостоятельной величине, а полностью подчиненной интересам целого. Координированное предприятие для Файоля — то, в котором функции и подразделения не живут самостоятельной жизнью, а лишь постольку, поскольку это необходимо для успеха и выживания предприятия. В таком организме и каждая отдельная функция проявляется более ярко, становится более эффективной сама по себе, получая поддержку со всех уровней организации и по горизонтали от других функций.

Дж. Муни и А. Рейли: координация как принцип и процесс. Значительный вклад в развитие идей А, Файоля внесли руководители компании «Дженерал Моторе» Джеймс Муни (1884—1957) и Алан Рейли (1869—1947). В традициях классической школы управления они рассматривали эффективную организацию как систему, построенную на приоритете формальных принципов.

Новизна подхода Дж. Муни и А. Рейли к изучению координации по сравнению с А.Файолем заключалась в том, что координация в их трактовке доминировала по отношению ко всем функциям управления: она приобрела статус принципа, которому подчинены и от которого производны все остальные принципы и функции организационной деятельности. «Если произвести логическую развертку принципа координации, то окажется, что он включает в себя скалярный процесс и функциональный результат. Последний же выражает предписание каждому члену организации того или иного круга обязанностей, стало быть, определяет место и функцию индивида в иерархической пирамиде. Таким образом, принцип координации имеет 1) процесс (scalar) и 2) результат.Точно так же расшифровываются и остальные принципы, подчиненные принципу координации» [Кравченко А.И., 2000, 178]. С учетом вышеизложенного, спектр форм и средств координации значительно расширяется.

Координация: «школа человеческих отношений». Формальные механизмы управления, как и управление вообще в социальных организациях, не могут быть реализованы помимо людей — участников организации. «Школа человеческих отношений» обращает внимание на то, что ни управление, ни координация не могут быть эффективны, если люди не желают сотрудничать, но организационные механизмы (как формальные, так и неформальные) могут создать условия и стать катализаторами этого сотрудничества. Задача состоит в том, чтобы разработать и обеспечить применение методов и средств, наиболее щадящих человеческие ресурсы организации. В рамках этого методологического направления изучались проблемы административной нагрузки на персонал и обеспечения координированности с минимальной фрустрацией личностной и групповой структуры. Поэтому проблема координации рассматривается в связи с высотой иерархии и ^количеством уровней управления, пределами возможной нагрузки руководителя и контроля подчиненных при воспроизводстве властного отношения без ослабления и искажения. Децентрализация структуры полномочий рассматривается как развитие партисипативного управления, как способ развития персонала и повышения качества трудовой жизни в рамках концепции организационного развития. Ключевые понятия здесь — «кооперация», «команды», «участие». Процесс координации и интеграции внутригрупповых и межгрупповых взаимодействий рассматривается как разрешение межличностных и межгрупповых конфликтов, снятие последствий группового и авторитарного давления. Большое внимание уделяется сохранению баланса формальных и неформальных организационных механизмов, в том числе и механизмов координации. В этой связи исследовались проблемы культуры бюрократии и возможностей ее преодоления для наиболее полного развития человеческого потенциала. Координация в качестве самостоятельного предмета исследования не выступала в рамках данного направления.

Координация: системный подход. Системный подход разработал принципы видения взаимосвязи части и целого, элемента и структуры, взаимосвязи системы (целого) и внешней среды. Основные положения общей теории систем и их следствия, принципы системного подхода сформулировали и обосновали Уильям Р.Эшби (An Introduction to Cybernetics, 1958), Людвиг фон Берталанфи (General Systems Theory, 1968), Уэст Черчмен (System Approach, 1968), Фремонт Каст и Джеймс Розенцвейг (Organizations and Management: A System Approach, 1970). Проблема координации здесь рассматривается в контексте обеспечения устойчивости системы и структуры во взаимодействии со средой. Координация внутренних взаимодействий анализируется как процесс обеспечения целого посредством усиления интегративности составляющих его частей и элементов. Содержание этого процесса рассматривается как развитие функциональных зависимостей, подчинения требованиям структуры, выражающим интересы целого, частей и элементов. Развитие функциональности включает в себя: развертывание функций, их дифференциацию, развитие содержания; порождение новых функций и свойств элементов и частей; подавление и ограничение развития функций, которые перестали обеспечивать требования структуры целого. Поэтому процесс координации включает в себя также обеспечение совместимости на уровне элементов, совместимости на уровне частей (подсистем, функциональных узлов, кластеров функций), на уровне целого (совместимость частей и подсистем е целым) и совместимость системы (целого) со средой (более широкой системой). Системный подход поставил и разработал также проблему соотношения процессов организации и самоорганизации, их информационного содержания. В частности, в качестве одного из аспектов самоорганизации рассматриваются процессы координации.

Координация: ситуационный подход. Ориентация на контекст, отрицание универсальности принципов менеджмента, инкрементализм, акцент на уникальность ситуаций и организационных конфигураций, характерные для ситуационного подхода к управлению, восходят к идеям Мэри Паркер Фоллет, высказанным еще в 20-х годах прошлого века. В рамках этого направления были открыты зависимости свойств организационной структуры и технологии, связь с технологией организационной культуры и предпочтение формальных или неформальных механизмов координации, особенности разделения труда по вертикали (исследования промышленных организаций Джоан Вудворт и Джея Томпсона 50-60-х годов). В частности, было установлено, что серийная технология предопределяет жесткость, централизацию и высокий уровень формализации структуры, доминирование стандартизации и прямого контроля как средств координации. В то время как организации с гибкой несерийной технологией, непрерывным и штучным производством тяготеют к гибкой децентрализованной структуре и неформальным механизмам координации.

Том Бернс и Джордж Сталкер (The Management of Innovation, 1961) и Пол Лоуренс и Джей Лорш (Organization and Environment, 1969) в рамках исследования влияния окружающей среды на организационную структуру установили различие внешней среды даже подразделений и зависимость усиления дифференциации между ними от адаптации к среде, что порождает дополнительные усилия к внутренней интеграции организации. Стабильность, однообразность и предсказуемость задач, что возможно в стабильной среде, приводит к установлению доминирования формальной стандартизации и прямого управления в качестве основных координационных механизмов. Если среда подвижна, повышается неопределенность задач и растет роль менеджеров-интеграторов как основного механизма координации и воспроизводства структурных связей. Исследования последующих лет подтвердили эти выводы и установили влияние на организационную структуру и выбор координационных механизмов также размера организации. Рост числа сотрудников и подразделений вызывает рост специализации, стандартизации и централизации и предпочтение формальных механизмов координации.

Для обеспечения рациональности в условиях неопределенности внешней среды Дж. Томпсон предложил использовать «буферы», смягчающие воздействие изменений внешней среды на основные технические функции. Они призваны координировать внутренние процессы в системе в соответствии с изменениями среды. Инструментами координации здесь выступают буферные запасы ресурсов, планируемая адаптация, нормирование потребления ресурсов [О’ Шоннесси, 1999, 175].

Джей Гэлбрейт (Designing Complex Qrganzalions. Reading, 1973) в своих исследованиях перегрузки коммуникационных каналов обосновал вывод о том, что применение правил и программ в качестве координирующих механизмов ограничивается ситуациями, которые могут быть предсказаны заранее и для которых могут быть установлены соответствующие способы действия. Устранение перегрузки вертикальных каналов коммуникации может быть осуществлено через создание новых горизонтальных взаимосвязей. Основными механизмами координации здесь будут взаимное согласование между менеджерами; использование посредников; создание временных целевых групп; формирование межфункциональных бригад; назначение координаторов с информационными полномочиями; назначение координаторов с управленческими (распорядительными) полномочиями; использование матричной структуры.

Координация: институциональный подход. Представители этого направления указывают на принципиальное различие институтов и внутриорганизационных правил как средств координации, обосновывая его в том числе различием типов разделения труда. При этом иногда утверждают принципиально стихийный характер процесса координации:

«Координацию необходимо понимать не как конечное или равновесное состояние, а как непрерывный открытый процесс — случайный и эволюционный. В отличие от теории игр этот процесс связан не с межличностной координацией вообще, а с координацией разделения труда, то есть с техническим разделением труда в организациях и общественным — в системе как едином целом» 

Координация: организационный дизайн Генри Минцберга. Концепция Г. Минцберга представляет собой наиболее детально разработанное и систематизированное представление процессов координации в организации по сравнению с изложенными выше. Тому есть несколько причин. Это более позднее исследование, автор которого смог синтезировать достижения предшествующего периода и различных методологических направлений. Но более важно то, что проблема координации представляет собой «красную нить» работы Г. Минцберга [Минцберг Г., 2003]. Рассматривая эффективность организации как безусловно детерминированную организационной структурой, автор анализирует активность структуры как процесс координации. Сама структура при этом определяется как простая совокупность способов, посредством которых процесс труда сначала разделяется на отдельные рабочие задачи, а затем достигается координация действий по решению задач.

В качестве механизмов координации Г. Минцберг имеет в виду способы и средства ее осуществления. Указывая на их связь с основными функциями управления, Минцберг фактически подтверждает, что они взаимно проникают, а не существуют отдельно друг от друга.

Вместе с тем автор в тексте не называет процесс координации ни функцией, ни принципом управления.

Пять основных механизмов координации, выделенных Г. Минцбергом: взаимное согласование; прямой контроль; стандартизация рабочих процессов; стандартизация выпуска; стандартизация навыков и знаний (квалификация) были выявлены в рамках исследований предшествующего этапа, однако всестороннее обоснование их использования принадлежит Г. Минцбергу. Принципиальное отличие позиции Минцберга от взглядов основных разработчиков проблемы координации заключается в том, что в процесс ее реализации в зависимости от используемого механизма может быть включен весь персонал организации. К достоинствам концепции этого автора следует отнести также установление зависимости между различными типами бюрократической организации — механистической и профессиональной — и доминантными механизмами координации, детальное описание средств, используемых в рамках каждого способа координации. Это особенно важные замечания для понимания координационных процессов в современных нам государственных политических и административных органах. В то же время автор показал условия, тенденции и перспективы преодоления бюрократических форм организации.

Источник: 
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. — М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007. — 495 с.
Материалы по теме
Координация в деятельности политического и административного государственного аппарата России
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Кадровая политика и деятельность
Управление персоналом: Учебник / К.В. Воденко, С.И. Самыгин, К.Г. Абазиева, С.А....
Сравнение системных характеристик политики и управления
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Соотношение политики и государственного менеджмента
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Политико-управленческие решения
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Политический менеджмент: структура и виды
Зеленков М.Ю. Политология (базовый курс). - М.: Юридический институт МИИТа, 2009. - 302 с....
Реализация политических и управленческих решений
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Соотношение политики и управления в концепции «governance»
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Оставить комментарий