В отечественной специальной литературе тема координации фактически не представлена. Немногие суждения, которые имеются, сформулированы в работах, в которых координация не являлась предметом специального анализа. Состояние научной литературы полностью отражается на качестве нормативно-правовых актов, в которых упоминается координация. В документах можно усмотреть обычно только упоминание, но не определение того, как она должна реализовываться. Вместе с тем фиксируется «умеренный рост координирующих действий на уровне министерства» [Бачило И .Л., 1998, 226].
Тем не менее координация стала функцией, задачей, процессом, которыми предписывается заниматься все большему числу государственных органов. Особенно это актуально в связи с сокращением функций и органов отраслевого государственного управления и осуществлением административной реформы в Российской Федерации.
«Для современного этапа характерно увеличение удельного веса координирования в общем объеме деятельности государственных органов. На то имеются причины, предопределяемые объективными процессами осуществления научно-технического прогресса, информатизации общества, поэтапной интеграции России в мировое сообщество и др. Развитие процессов координации связано в настоящее время и с видоизменениями в государственно-политическом устройстве общества, в частности, с обеспечением взаимодействия разных ветвей власти в процессе реализации конституционного принципа разделения властей.
Соответственно, можно обозначить несколько направлений координационной деятельности органов исполнительной власти, в разной степени обеспеченных правовым регулированием:
- согласование действий органов исполнительной власти с органами представительной власти, с Президентом Российской Федерации, а также между собой в процессе законопроектной деятельности;
- межотраслевое и межрегиональное сотрудничество органов исполнительной власти, а также предприятий, учреждений, организаций по вопросам смежного значения;
- взаимодействие как в пределах комплекса определенных однородных отраслей, так и внутриотраслевое;
- международное партнерство в разных формах...» [Там же].
Необходимо разграничить политический и административный уровни процессов координации, осуществляемых в России. Различие двух уровней функционирования государственной власти предполагает не только дифференциацию порядка их построения, но и серьезные различия в порядке деятельности. Политический уровень организации государственной власти представлен политическими же по порядку формирования органами, институтами. Имея неадминистративный порядок формирования и деятельности, более низкую нормативную определенность по сравнению с органами государственной администрации, политические органы государства не могут пользоваться одинаковой с ними технологией деятельности. Другими словами, функциональным назначением политических институтов является координация на институциональном уровне, посредством учреждения и поддержания наиболее крупных правил поведения, которыми определяется поведение организаций, в том числе органов государственной администрации. Основным механизмом такой координации является стандартизация всех видов посредством законодательных и подзаконных государственных актов. Вместе с тем процессы внутренней координации на политическом уровне осуществляются преимущественно механизмами взаимного согласования (например, взаимодействия органов законодательной и исполнительной ветвей власти между собой, с лоббистами, представителями партий). Публичная сторона этого процесса проявляется в увеличении количества «встреч без галстуков», совещаний, заседаний, съездов; учреждении «агентов связи» — постоянных и специальных представителей одного госоргана при другом госоргане. Например, координация является нормативно установленной функцией полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, представителей правительства в Государственной Думе и т.п. Вместе с тем на политическом уровне используются и гибкие механизмы координации по отношению к негосударственным организациям, выступающим объектами регулирования. Помимо предписаний государственные органы готовят и публикуют индикативные планы развития отраслей, территорий государства, экономики и социально-культурной сферы для того, чтобы негосударственные субъекты хозяйственной и социально-культурной деятельности могли учесть эти прогнозно-рекомендательные сведения и согласовать свои усилия с направлениями, формами, сроками государственной деятельности. Другой распространенной формой координации является создание советов и рабочих групп смешанного состава. Примерами таких органов координации являются советы при Президенте РФ различного назначения, которые формируются при участии представителей нескольких ветвей и уровней государственной власти; рабочие группы, советы и комиссии при Правительстве РФ, формируемые при участии представителей администрации Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Такими органами являются рабочие группы по подготовке реформы местного самоуправления, по подготовке административной реформы, комиссия по административной реформе Правительства РФ и др. Помимо гибких механизмов, могут применяться и более жесткие средства координации, особенно в условиях переходного периода. Характерной особенностью координации в Правительстве является использование прямого управления посредством учреждения специальных органов: заместителей председателей Правительства РФ. В отдельные годы их количество могло превышать десять. Эти органы являются, с одной стороны, способом ограничения отраслевого лоббирования, с другой стороны — координации усилий в социальной сфере и концентрации политических ресурсов.
На административном уровне механизмы координации используются во всей полноте, начиная от прямого управления и заканчивая взаимным согласованием. В том, что касается выявления доминирующих механизмов координации в административном государственном аппарате, следует согласиться с идеями организационного дизайна Г. Минцберга. Обосновывать очевидный бюрократический тип структуры современного нам государственного аппарата не будем. Но нужно классифицировать бюрократию по доминантному способу координации. Механистическую бюрократию Минцберг увязывает с преимущественной стандартизацией рабочих процессов, низкой квалификацией, стабильной внешней средой, значительной формализацией, функциональным группированием, детальным планированием действий, многочисленным вспомогательным персоналом и др. Можно заметить, что почти все эти признаки характерны для современной российской административной системы. Отличие только по высокой скорости изменений внешней среды. Но иного и не могло быть в период системного кризиса. Поэтому основной координационный механизм здесь — стандартизация труда, большое количество инструкций, исключающих работу без команды или разрешения. Вместе с тем для нашей административной системы сохраняются и рецидивы более низкого типа структуры, особенно это касается развитой системы прямого контроля как механизма координации. Широко применялись правительством также комитеты и комиссии как формы координации. В основном они выполняют работу взаимного согласования. Примерами этого ряда могут быть Комиссия Правительства РФ по оперативным вопросам, комиссии при Правительстве, правительственные комиссии (например, по расследованию причин происшествий), ведомственные (министерские) комиссии, коллегии, межведомственные и др.
Перспективы перехода на очередной, более высокий уровень развития структуры связаны со стабилизацией среды, стандартизацией «входа» в систему — квалификацией персонала, значительным ростом квалификации большинства служащих административного аппарата, созданием системы профессионального обучения и ценностного регулирования поведения (индоктринации), изменением принципов группирования (упразднением линейного в его отраслевой разновидности и замещением его функциональным и рыночным), снижение уровня контроля за действиями исполнителей в операционном ядре, развитием инструментов взаимодействия и др.
Механизмов и форм координации в отечественной административной практике значительно больше и более существенных, чем можно обнаружить в нормативных актах, предписывающих реализацию процессов координации государственным органам. Но многие из средств координации не используются вообще или используются совершенно недостаточно в силу объективных характеристик административной системы. Характерно в этой связи, что Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» до поправок от 19 июня 2004 г, лишь дважды упоминал о функции координации в деятельности Правительства РФ: определяя полномочия заместителей Председателя Правительства РФ координировать в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти (ст. 25) и устанавливая приоритетные полномочия Правительства в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения координировать деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 43). Лишь поправки в этот закон от 19 июня 2004 г. наделяют федеральных министров полномочиями координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств (ст. 26), а Правительство РФ — полномочиями координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, непосредственное руководство которыми в соответствии с конституционными полномочиями осуществляет Президент РФ (ст. 32). Очевидно, это происходит потому, что данный закон, не определяя функций Правительства РФ, ограничивается определением «вопросов» его компетенции (предметов ведения) и полномочий. Правительство же как высший орган исполнительной власти с коллегиальным порядком принятия решений по определению есть орган, одной из основных функций которого является координация.
В том, что касается состава функций федерального министерства России, следует обратить внимание на то, что он определен Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, и функции в нем выделены по разным основаниям. Вследствие этого состав функций управления поименован лишь в виде трех: координация, контроль и надзор. Этот перечень короче даже перечня основных функций управления А.Файоля. Другие функции выделены по предметам ведения (например, управления государственным имуществом) или по полномочиям (например, правоприменительные), а не по содержанию деятельности управления. Координация в деятельности федерального министерства ограничена в тексте цитируемого указа координацией находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств (подпункты «г» и «д» пункта 3). Такая трактовка значительно сужает разнообразие и объем работы самого Правительства РФ и федеральных министерств по координации государственного и общественного развития, а иным федеральным органам исполнительной власти отказывает в праве осуществлять эту функцию государственного управления. Так же ограниченно интерпретируется состав и содержание работ по координации постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2004г № 226 «О правительственных и межведомственных координационных и совещательных органах, образуемых Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти», и дублирующими его в части координации Регламентом Правительства РФ и положением об аппарате Правительства РФ, утвержденными постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N° 260. Раздел V «Правительственные и межведомственные координационные и совещательные органы» Регламента исключает прямое управление и все виды стандартизации из состава методов координации, ограничивая, соответственно, набор ее средств. Несмотря на то что в состав координационных органов Правительства могут включаться представители органов законодательной власти, научных организаций, общественных объединений и религиозных организаций с правом совещательного голоса, решения этих органов тем не менее являются обязательными лишь «для всех представленных в них органов исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами или актами Правительства» (п. 72 Регламента). То есть получается, что органы Правительства координируют в лучшем случае лишь сами себя. Это формальное противоречие частично преодолевается оговоркой о том, что «по вопросам, требующим решения Правительства, межведомственные комиссии и советы вносят... соответствующие предложения» в Правительство (п. 75). Но п. 6 Регламента определяет, что «рассмотрение в Правительстве» вопросов осуществляется не только на его заседаниях и заседаниях координационных органов, но Председателем Правительства или заместителем Председателя Правительства на совещаниях или единолично. Таким образом, появляется возможность для осуществления координирующих функций персоинфицированными государственными органами. Однако эти комиссии и советы образуются, согласно п. 75, лишь для «решения задач или рассмотрения вопросов межотраслевого или межтерриториального значения», что формально ограничивает методы и средства координации в Правительстве. Сказанное также формально ограничивает полномочия по координации руководителя аппарата Правительства РФ и собственно аппарата Правительства РФ.
Нормативные документы фактически игнорируют то обстоятельство, что органы централизованного управления созданы для реализации координации методами прямого управления; что коллегиальные органы по сути своей и порождены лишь необходимостью координации; что нормативно-правовое регулирование есть лишь правовая форма метода стандартизации; что полномочные представители государственных органов есть не что иное, как агенты связи, выявленные А. Файолем; что совещания, совещательные и коллегиальные органы, встречи, беседы, обращения, заявления, информирование, письменное согласование проектов, согласование кадровых назначений, визирование, экспертиза, грифы срочности, заключения и многое другое суть лишь организационные формы взаимного согласования действий различных государственных и негосударственных органов, должностных лиц и организаций. Необходимо упорядочение этих организационных форм по уровням координации и предметам. Необходимо определение состава задач по координации каждого государственного органа и должностного лица в регламентах, установление показателей измерения выполнения и их применение. Измерение — метод контроля. Но то, что не измеряется — не контролируется и не выполняется. Общепризнанно увеличение скорости изменений, взаимозависимости, разнообразия в современных политических и административных системах. Объем работ по координации возрастает стихийно и в силу субъективных ошибок. Без идентификации задач, методов, форм, средств координации, их закрепления в нормативных документах, без обучения сотрудников выполнению работ по координации трудно рассчитывать на функциональность должностных лиц и отдельных государственных органов, интеграцию структуры административной системы, эффективность взаимодействия ветвей и уровней государственной власти, государства и гражданского общества.