Консолидация демократии представляет собой ключевой этап в переходе от авторитарной формы правления к демократической. Он начинается после решающего разрыва с предыдущим режимом и заканчивается, когда можно уже говорить о том, что демократии развиваются на своей собственной основе, позволяющей им при всех перипетиях экономической, социальной и культурно-идеологической жизни поддерживать некоторое устойчивое развитие. Консолидация демократии в этом отношении есть процесс обоснования новых политических отношений не только в смысле субъективного принятия ее ценностей и норм, но и в смысле надежности дальнейшего функционирования демократических институтов. Ставя вопрос о консолидации демократии, исследователи так или иначе актуализируют и саму проблему переходности режимов, установленных в ходе третьей волны демократизации. Если консолидированная демократия не заканчивает процесс перехода, то, по-видимому, можно говорить о целой эпохе переходов от одного вида демократического режима к другому. То есть консолидированная демократия является базисным условием выбора системой подходящей модели демократии.
Понятие «консолидация демократии» приобрело значение категориального термина в сравнительной политологии, начиная с работы, опубликованной в 1986 г. Гуилермо О’Доннеллом и Филиппом Шмиттером «Переход от авторитарного правления» (O’Donnell, Schmitter, 1986). В ней представлен по преимуществу транзитологический подход к этой теме. В 1990-е гг. эта тема становится одной из ведущих в демократической литературе. Смещение интереса от исследования перехода к демократии к вопросам ее консолидации вызвано вполне понятными причинами: эмпирически ориентированная политология отражает ситуацию неоднозначности процессов становления новых демократических режимов и поиск оснований их закрепления. Вместе с этим, однако, можно отметить и отчетливо выраженный методологический поворот. Он связан с критикой концепции условий демократии, господствовавшей в 1960-1980-х гг. При общем критическом настрое политологи-компаративисты признают вклад прежней концепции в объяснение необходимых факторов демократизации, но считают, что этого недостаточно: нужно определить не только необходимые, но и достаточные факторы и не только для возникновения, но и для закрепления демократии. Крайнее мнение здесь выражает Филипп Шмиттер, который пишет, что нынешняя дискуссия о демократизации «включает отрицательное отношение к предыдущему широко распространенному суждению, что демократия является функциональным условием или этическим императивом.
Ни уровень экономического развития, ни гегемония буржуазии не могут автоматически гарантировать появление, более того, укрепление демократии. Не является этот режим также очевидным результатом некоторого предыдущего достигнутого уровня „цивилизации", грамотности, успехов в образовании или особой политической культуры. Это не значит отрицание того факта, что благосостояние, относительно равное распределение богатства, конкурентноспособная на мировом рынке экономика, хорошо обученное население, большой средний класс, а также готовность принять разнообразие, доверять сопернику и разрешать конфликты компромиссом являются преимуществом; это значит как раз то, что демократия все еще должна быть выбрана, воплощена и увековечена „агентами“, реально живущими политическими акторами с их особыми интересами, страстями, памятью и — почему нет? — фортуной и судьбой» (Schmitter, 1992, p. 158-159). Не все придерживаются подобной довольно радикальной позиции, но она верно выражает общее настроение. Это настроение связано с необходимостью идти дальше в исследовании демократии, с некоторым сомнением относительно статистических зависимостей, с ощущением необходимости перехода от объективизма к объективности, когда конфликт интересов не всегда однозначно связан с одним каким-либо выбором. В этом смысле сравнительная политология сегодня не то что менее оптимистична, скорее она более приближена к реальной истории. Конечно, делая обобщения и строя модели, ученый-компаративист понимает их ограниченность. Более того, отмечается тенденция более свободного отношения к уже выработанным концептуальным вещам, что позволяет избегать догматики.
Концептуально консолидация демократии может быть представлена несколькими подходами, в какой-то мере взаимодополняющими друг друга, ибо каждый из них, прорабатывая те или иные механизмы и факторы консолидации, так или иначе вынужден компенсировать недостатки конкурирующих подходов. Все исследователи, между тем, сходятся в том, что консолидация демократии есть необходимый этап ее становления, этап длительный и противоречивый, этап, порождающий инновационные механизмы и, возможно, модифицирующий западные представления о демократических политических системах. Нельзя четко определить начало консолидации, так как процесс перехода уже включает некоторые ее элементы. «Демократическая консолидация, — пишет Дайамонд, — поощряется множеством перемен в институтах, политике и поведении. Многие из них прямо улучшают управление (governance) через усиление компетенции государства; через либерализацию и рационализацию экономических структур; через социальную безопасность и политический порядок вместе с обеспечением основных свобод; через совершенствование горизонтальной подотчетности и господство права; через контроль над коррупцией. Другие [перемены] улучшают репрезентативные функции демократического правления посредством развития политических партий и их связей с социальными группами, посредством снижения фрагментации партийной системы, увеличения собственной компетенции и общественной подотчетности законодательных органов и местных властей, укрепления гражданского общества» (Diamond, 1997, p. XVIII).
Первые исследователи консолидации демократии — О’Доннелл, Шмиттер — проводили различие между переходом к демократии и ее консолидацией. Во время перехода «организуются основные институты нового порядка и начинают работать и взаимодействовать согласно новым правилам игры». Консолидация же требует «институционализации новых норм и структур режима, расширения их легитимации и устранения препятствий, которые на первоначальных этапах делают их установление трудным». Сам процесс консолидации демократии включает в себя четыре направления:
- быстрое ограничение, сведение к минимуму или связывание ее идеологических и институциональных несоответствий;
- установление ее автономии перед лицом старых властей, особенно армейских сил;
- мобилизация гражданского общества в политических формах его выражения;
- развитие относительно стабильной партийной системы, способной обеспечивать формирование ответственного перед народом правительства (O’Donnell, Schmitter, 1986, p. 73, 89).
Хотя эти направления консолидации и содержат некоторые общие моменты, свойственные третьей волне демократизации, но не учитывают последующие демократические движения в мире, особенно в Восточной Европе и на территории бывшего Советского Союза. Более поздние исследования позволили дополнить и конкретизировать многое из анализа середины 1980-х гг. Во-первых, оказалось, что процесс консолидации демократии предполагает не только институционализацию новых норм и структур, но и зачастую связан с использованием элементов традиционной культуры и даже менее радикальным отношением к предшествующему авторитарному режиму. Во-вторых, консолидация демократии невозможна без соответствующей реформы государственных административных структур. Возникающая демократия вступает в противоречие не только с авторитарным стилем государственного управления, к которому склонно старое чиновничество, но и с рационализированной правовыми нормами бюрократической машиной управления. В-третьих, консолидация демократии необязательно следует одной — либеральной — модели, но может осуществляться на основе своеобразного сочетания разнообразных форм и моделей. В-четвертых, хотя партийная система и является ключевым элементом демократии, но ее консолидация предполагает некоторый резерв для динамичного процесса выражения интересов посредством разнообразных, иногда спонтанно возникающих движений, корпоратизма, местного самоуправления и т. д. В-пятых, консолидация демократии имеет и международные параметры, связанные не только с оказываемой новым демократиям помощью, но и с включением демократизирующихся стран как равных партнеров в международные сообщества.
Что же сегодня включают исследователи в определение «консолидация демократии»? Опишем здесь ряд подходов. Естественно, что используемые понятия будут отражать своеобразие соответствующих концептуальных подходов и подчеркивать значение тех или иных важных факторов консолидации. В целом же они позволят сформировать общее представление о современной проблематике укрепления новых демократических политических систем.
Проблемы консолидации демократии
В концепции третьей волны демократизации Хантингтона проблематика консолидации демократии занимает важное место (Huntington, 1991, p. 208-279). Хантингтон связывает ее с вопросом об условиях новой реверсивной волны в 1980-1990-е гг.: будет ли отход от демократии спорадическим или устойчивым, зависит от консолидации демократии. Консолидация демократии здесь выступает как процесс, связанный с решением ряда проблем, с которыми неизбежно сталкиваются новые политические режимы. Хантингтон выделяет три рода таких проблем: проблемы перехода, контекстуальные проблемы и системные проблемы (см. схему 8).
Проблемы перехода проистекают непосредственно из того факта, что страны осуществляют переход от авторитарного к демократическому режиму. Они включают установление новых конституционных и избирательных систем, замену чиновников в структурах власти на лояльных к демократии, замену или модификацию законов, которые противоречат демократии, упразднение или коренную переделку таких авторитарных структур, как секретные службы, отстранение, что было свойственно однопартийным авторитарным системам, партий от выполнения ими государственных функций. Среди всех этих проблем Хантингтон выделяет две ключевые проблемы:
- как следует поступить с теми официальными лицами старого режима, которые явно участвовали в подавлении прав человека («проблема палачей»);
- как снизить вовлечение военных в политику и установить профессиональную структуру отношений между военными и гражданскими («преторианская проблема»).
Контекстуальные проблемы связаны с природой общества, его экономикой, культурой и историей. Эти проблемы в некоторой степени безразличны к форме правления и возникают при любом режиме. Авторитарные режимы не разрешили этих проблем, и, вероятно, они не будут разрешены полностью демократическими режимами. Контекстуальные проблемы имеют страновую специфику, их решение отличается от страны к стране (см. табл. 16). Между тем, можно выделить ряд таких проблем, которые присущи странам третьей волны демократизации: бунты, местные коммунальные конфликты, региональные антагонизмы, бедность, социально-экономическое неравенство, инфляция, низкие показатели экономического роста, внешний долг. Исследователи, говорит Хантингтон, часто пишут об угрозе, которую эти проблемы создают консолидации демократии. Фактически, однако, за исключением низких показателей экономического развития, число и разнообразие контекстуальных проблем, кажется, имеет умеренное отношение к вопросу об удаче или неудаче консолидации демократии.
Наконец, как только новые демократии становятся консолидированными и достигают определенной степени устойчивости, они сталкиваются с системными проблемами. Авторитарные политические системы страдают от проблем, которые связаны с их природой (сверхконцентрация принятия решений, дефицит обратной связи, зависимость от перформативной легитимности). Демократические системы имеют свои собственные проблемы, которые возникают при долговременном существовании демократии. Новые демократии не имеют иммунитета против них. К таким проблемам Хантингтон относит: демократический пат, неспособность достигнуть решения, чувствительность к демагогии, доминирование крупных экономических интересов.
Среди условий, которые благоприятствуют консолидации демократии, Хантингтон отмечает наличие в истории страны опыта демократического развития, особенно длительного; относительно высокие показатели экономического развития, индустриализации и образования; международные связи и зарубежная помощь; длительность осуществления перехода к демократии, нахождения страны в третьей волне демократизации; мирный, консенсуальный переход от авторитарного режима к демократическому; нормальное отношение политических элит и населения к возникающей у демократического правительства невозможности разрешить контекстуальные проблемы. Он считает, что имеется еще ряд условий, но эти шесть относятся к первостепенным.