Историческое развитие государственной службы

О возникновении профессиональной государственной службы можно говорить лишь с момента, когда сама система государственного управления начинает приобретать отчетливые нормативные очертания. Реально процесс вычленения государственной службы в самостоятельную подсистему начинается в первой четверти XlX столетия. Наиболее последовательно этот процесс происходил в Германии. В 1796 г. в так называемых «Ансбахских мемуарах» баварский политик и государственный деятель М.Й. Моншла обрисовывает конкретный образ государственного чиновника, черты которого в значительной степени сохраняют свою актуальность и в настоящее время:

  • пожизненное введение в статус чиновника;
  • обязанности и права в связи с этим статусом, определенные и закрепленные в правовых актах (т. е. в соответствующих законах);
  • достаточное материальное обеспечение;
  • принятие на службу в ходе особого отбора в соответствии со способностями и квалификацией, который осуществляется по принципу результативности деятельности;
  • повышение по службе в зависимости от достигнутых результатов и в соответствии с установленными принципами продвижения (карьерные группы);
  • обеспечение доступа к государственной службе для всех граждан, соответствующих имеющимся критериям отбора.

Подобранным таким образом чиновникам отводится особая роль в системе государственного управления. Они призваны обеспечивать:

  • корректное с точки зрения данной системы ведение всех дел;
  • стабильность государства и деятельности органов государственного управления.

Эти принципы были воплощены в области государственной службы всеми государствами при переходе их к демократическим формам правления. В дальнейшем они были дополнены новыми положениями. Так, в Германии в период Веймарской республики в ее конституции (ст. 130) было зафиксировано, что «чиновники призваны служить всей общности, а не конкретной политической партии». Принцип лояльности государственного чиновника по отношению к государству, становится в 20 столетии чрезвычайно важным. Особенно ярко это проявляется в переходные периоды, когда смена формы государства не влечет за собой полной или радикальной смены государственного аппарата. Так было в Германии, где и после установления республиканской формы правления большая часть чиновников государственной службы продолжала свою деятельность.

Большинство из этих людей, воспитанных и выросших в условиях монархии, были настроены враждебно по отношению к молодой республике. Позднее это в определенной степени способствовало ее поражению перед лицом правых. Этот факт подтверждает, что людей как элемент системы государственного управления невозможно в течение короткого времени привести в соответствие с требованиями новой системы. Это связано с изменениями личных мнений и установок по отношению к политической системе и ее органам управления, т. е. с параметрами, определяющими политическую и административную культуру данного периода.

Сравнивая процессы, происходившие в России в первые годы советской власти, с теми, которые происходили в Германии в годы Веймарской республики и в годы фашизма, нужно видеть и отличия: в России система была просто сломана, а люди, обеспечивавшие ее функционирование, уничтожены или выброшены из общества. Именно поэтому так трудно теперь восстановить в России государственную службу, выстроить систему подготовки необходимых для нее кадров. В Германии же система государственной службы сохранялась. Причем в годы Веймаровской республики она оказала (в силу своей стабильности) на систему государственного управления определенное дестабилизирующее воздействие, а после разгрома фашизма ее структура и основные принципы функционирования облегчили строительство системы государственного управления новой республики. Продолжал существовать как бы каркас, скелет, на который наращивали новые идеалы, идеи, ценностные ориентации т. д. Однако многими это воспринималось как сохранение части аппарата тоталитарной системы, что приводило к требованиям уничтожить старую систему государственной службы.

В Великобритании становление современной системы государственной службы началось с 1854 г. с доклада Норфкота - Тревейлена, в котором рекомендовалось следовать следующим руководящим правилам, вошедшим в историю как принципы «системы заслуг»:

  • «к низшим должностям государственной службы должны допускаться тщательно отобранные молодые люди»;
  • «при отборе должен проводиться до принятия на должность соответствующий экзамен»; «необходимо исключить возможности патронажа, полностью заменив эту система набора на систему проведения экзаменов под наблюдением специального комитета»;
  • «должна быть проведена реорганизация центральных департаментов для выполнения ими квалифицированно как умственной так и технической работы»;
  • «высшие должности должны замещаться кандидатами, уже занятыми в системе государственной службы, путем их продвижения по службе в соответствии с их заслугами».

Модель немецкой системы государственной службы (частично сохранившая первоначальные черты до настоящего времени) в конституционном, правовом государстве исходила из принципа необходимости сопротивления посягательствам на законный, конституционный порядок. Однако в данной системе отсутствовал механизм разрешения конфликта между указаниями начальника и противоречащими им воззрениями конкретного чиновника. В случае абсолютного применения данного принципа система управления могла быть парализована. Усматривая в этом возможность ослабления государства, в эпоху проведения империалистической силовой политики не стремились реализовывать данный принцип. Внешняя мощь и экспансия стали доминантами по отношению к вопросу о конституционности даже в умах образованных слоев общества. Вместо того, чтобы разработать способы регулирования конфликта в случае получения чиновником противозаконных и антиконституционных указаний, долг чиновников проверять законность и конституционность своих действий, даже при получении указаний, и соответственно выступать на защиту конституции и закона, трактовали как принцип, в очень сильной степени относительный. Возникло стремление добиться от чиновников той же степени послушания, как в военных организациях. Хотя после краха монархии в 1919 г. Веймарская конституция формально продолжила традицию, рассматривавшую профессиональное чиновничество как инструмент конституционного и правового государства, преимущественное поведение элит и профессиональных чиновников в дальнейшем развитии демократической республики имело сильную националистическую направленность.

Захват власти национал-социалистами в 1933 г., в ситуации, когда для профессиональных чиновников в основной массе была характерна такая позиция, значительно облегчил превращение их в орудие диктатуры. Правовое положение чиновников было в большой степени дестабилизировано системой национал-социалистского государства, где фюрер был одновременно законодателем, главой исполнительной власти и верховным судьей (отказ от принципа разделения властей). Фюрер мог отменить правовой статус даже в ситуации, противоречившей закону. В эпоху национал-социализма был создан и новый закон о чиновниках, в котором содержалась требуемая партийно-политическая направленность, однако, с другой стороны, сохранялась и видимость существования правового статуса на прежней основе. Лишь немногим было ясно, что сама система фюрерского государства ставила ее в полную зависимость от приказов фюрера.

Первые государственные служащие в императорской Японии служили небольшой группе олигархов, которые от имени императора вершили судьбы страны. В период после Второй мировой войны система государственной службы Страны восходящего солнца, будучи переориентированной на служение государству, с обязательной подотчетностью ее парламенту как высшему органу власти и избранному им кабинету министров, сохранила, тем не менее, многие свои особенности.

Характерен пример США, где в течение многих десятилетий с приходом нового президента (или мэра), сменялся и весь административный аппарат. Подобная система формирования кадрового состава государственных служащих, известная как «система добычи», вела к управленческому хаосу, предельной коррумпированности. Подчас она приводила к экстремальным проявлениям: в 1881 г. президент Гарфилд был убит разочарованным соискателем административного поста, который был ему обещан одним из представителей победившей на выборах партии. Реформы в Великобритании в середине XIX в. в значительной степени способствовали введению «системы заслуг» в США. В 1883 г. был принят Закон о государственной службе (The Civil Service Act -Pendleton Act). В результате его принятия была создана двухпартийная Комиссия по вопросам государственной службы. Закон содержал четыре основных пункта, в основном совпадавших с уже изложенными принципами.

Во многом развитие американской системы государственной службы основывается на идеях известного ученого-теоретика и одновременно видного политика (президента США), В. Вильсона. Наряду с М. Вебером он был одним из теоретиков в данной сфере, внесшим большой вклад в разработку концепции государственной службы как одной из подсистем государства и одного из особых видов человеческой деятельности.

Задолго до того, как он стал президентом США, В. Вильсон, будучи профессором Принстонского университета подчеркивал необходимость строго и четкого разделения политической и собственно административной (управленческой) деятельности; отграничения процесса формирования политики, принятия политических решений от их исполнения административным аппаратом:

«Администрация находится вне собственно политической сферы. Проблемы административного характера не являются политическими проблемами. Хотя политическая сфера и ставит задачи перед администрацией, последняя не должна страдать от ее вмешательства....».

Идеи В. Вильсона легли в основу принципа политико-административной дихотомии, который по сей день является одной из основ государственной службы, хотя конкретные формы его реализация могут отличаться в значительной степени, как будет показано далее.

Существовала система государственной службы и в дореволюционной России. Одним из первых основополагающих документов считается в российском законодательстве Табель о рангах, введенный Петром I 4 февраля 1722 г., включающий 94 наименования гражданских и военных должностей, разделенных на 14 классов (рангов). Впоследствии в эту систему неоднократно вносились изменения и дополнения, однако достаточно эффективной и работоспособной она так и не стало, что, безусловно, было связано с низкой эффективностью всей системы государственного управления в целом. После революции большевики сделали ставку на полное уничтожение прежнего аппарата государственного управления, включая и систему государственной службы. Чиновники государственной службы были просто отстранены от дел и заменены преданными новой власти людьми, не являвшимися профессионалами в области управления. Подобное развитие, возможно, однако только в условиях диктатуры, когда все изменения производятся без учёта интересов тех, кого они затрагивают, и призваны обеспечивать устойчивость данной системы государственного управления любыми средствами. В таких условиях даже в случае сохранения статуса профессионального чиновничества (как это было в Германии), он резко меняет свою содержательную сущность.

Ключевые слова: Государственная служба
Источник: Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И. Грибанова, С.Н. Большаков, Ю.М. Большакова; под ред. Г.И. Грибановой. - СПб.: ЛГУ им. А.С. Пушкина, 2019.
Материалы по теме
Внедрение управления по результатам в процесс государственного управления
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Государственная гражданская служба как социальный и политический институт
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Понятие «государственная служба»
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Система государственной службы США
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Система государственной службы Великобритании и Франции
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Система государственной службы Германии
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Система государственной службы Японии и Швеции
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Структура и принципы организации государственной службы
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Комментарии
Материал еще никто не прокомментировал. Станьте первым, кто это сделает!
Оставить комментарий