В повседневной действительности сам термин «бюрократия», как правило, имеет негативный оценочный смысл, особенно в русском языке, где образ бюрократа ассоциируется с полной неспособностью административной системы эффективно решать задачи управления. Однако с социологической и политологической точки зрения под бюрократией понимают специфическую форму социальной организации, которая не ограничивается только государственной сферой. В собственном смысле слова бюрократические организационные структуры образуют управляемые по определенному плану целевые союзы. Их внутренняя структура такова, что позволяет осуществлять возможно более полное и беспрепятственное достижение целей организации. Главным свойством бюрократии является максимально рациональное разделение управленческого труда для выполнения поставленных перед организацией задач. Именно бюрократические структуры, в силу их высокой производительности, обладают, с точки зрения М. Вебера, превосходством над прочими организационными структурами (в плане чисто технического исполнения принятых решений и достижения поставленных целей). При этом идеальный тип бюрократии характеризуется им следующими параметрами: «жесткой системой вертикальных связей, коммуникаций, которых обязательно следует придерживаться; строгим, основанным на специализации, регулируемым разделением труда; системой правил и основных направлений деятельности, определяющей права и обязанности каждого члена данной организационной структуры; системой строго определенных методов выполнения задач».
Следует отметить, что в связи с растущим применением техники и всё более интенсивным использованием науки во всех сферах жизни высокоразвитых промышленных государств система государственного управления, деятельность государственного аппарата подвергаются в настоящее время жесткой критике. Бюрократическая структура связана прежде всего именно с понятием «аппарат» (аппарат президента, парламента, мэрии города и т. д.). Ясно, что эти структуры играют большую роль в решении задач государственного управления. Однако излишняя формализация принятия ими тех или иных решений, оформления тех или иных документов, с одной стороны, и бюрократическая (в позитивном смысле этого слова) неграмотность, неподготовленность, с другой, приводят на практике к усложнению и затягиванию любого процесса, часто сводя на нет усилия многих органов. Принятые решения, «уходят в песок». Так, структура, создаваемая для выполнения определенных функций, объективно переходит в прямо противоположное качество и из двигателя процесса может стать его тормозом.
С точки зрения значения бюрократических организационных форм, значимых для всего общества звеньев управления, следует различать два основных направления.
С одной стороны, бюрократизация понимается как объективный процесс в политической области, связанный:
- с усилением регулирования со стороны государства, расширением задач, стоящих перед государством;
- количественным ростом построенных по бюрократическим принципам органов управления;
- увеличением зависимости граждан и частных организаций в экономике от государственного регулирования.
Как следствие этого - усиление тенденции к выделению органов управления в независимую от воздействий общества сферу.
С другой стороны - это исследование внутренних закономерностей деятельности бюрократических структур, которое более значимо для рассматриваемой нами темы. Речь идет о том, что для людей, действующих в рамках бюрократических структур, следование определенным правилам может стать самоцелью, создавая опасность подмены целей функционирования данной организационной структуры средствами их достижения. Для государственной службы эта опасность действительно существует, особенно в сфере собственно функций управления.
Аккумулированные в бюрократических структурах специальные знания позволяют их обладателям приобретать большее, чем это желательно для общества, влияние в различных сферах. Возникает скрытая опасность политического обособления административного аппарата и выхода его из-под контроля парламентских структур. Особенно сильно это проявляется там, где парламент носит непрофессиональный характер. В этом случае политические функции (постановка задач, определение перспектив развития, принятие решений по кардинальным вопросам политики) переходят к более профессиональным и специализированным административным органам, а политические институты попадают под влияние данного процесса. Роль государственного аппарата и его представителей в таком случае гипертрофируется и может стать чрезвычайной. Об этом нельзя забывать при формировании в настоящее время новых органов управления России на всех уровнях.
Несмотря на многочисленные сложности, в принципе, российские органы государственного управления находятся сегодня в более выгодном положении: есть реальная возможность в процессе создания новых управленческих структур не допустить их излишней бюрократизации, попытаться использовать в их деятельности элементы современного административного менеджмента, уже существующий опыт построения административных структур на Западе. Огромную роль призваны сыграть в этом молодые кадры государственной службы, подготовленные к условиям работы в рамках проходящих политических и экономических реформ.