Социальная политика государства может быть представлена как форма сознательного воздействия на социальную сферу жизнедеятельности людей с целью ее изменения в интересах участников этих отношений. Это наиболее обобщенное представление о социальной политике государства позволяет рассмотреть ее как часть государственного управления, объектом которого является социальная сфера жизни людей. В силу специфики социальной сферы как объекта управления, социальная политика также является специфическим воздействием. Уяснив данную особенность социальной сферы мы сможем уяснить особенность деятельности государства, которая обозначается таким понятием как «социальная политика».
Социальная сфера жизни общества раскладывается на объективные и субъективные составляющие. К объективным необходимо отнести условия жизни индивидов, а к субъективным — потребности индивидов. При этом социальная сфера жизни людей представлена как отношения между условиями жизни людей и их потребностями. На этом отношении вырастает интерес людей, чьи потребности зависят от распределительной политики государства. Социальная политика оказывает воздействия на условия жизни людей. Пределы этого воздействия в установлении таких отношений между двумя элементами социальной сферы, при которых у индивидов не воспроизводится чувство нуждаемости.
Для того чтобы социальная сфера стала объектом управления государством необходим такой уровень ее развития, который требовал бы вмешательства государства. Условием, при котором это вмешательство становится действительным, является такой уровень развития потребностей индивидов, который не может быть удовлетворен за счет собственного труда, как это имело место в аграрных обществах, а удовлетворяется высокоразвитым промышленным производством. Поэтому развитие производства и степень разделения труда в этом производстве является материальной основой необходимости государственной интервенции в социальную сферу жизни людей. Попытки обосновать социально-политический характер феодального или рабовладельческого государства не выдерживают критики, так как уровень развития потребностей человека рабовладельческого общества и общества феодального таков, что даже примитивные средства производства позволяли их удовлетворять за счет собственного труда.
Развитая потребность человека появляется с развитым производством и разделением труда, но она становится ограниченной и не всегда удовлетворенной из-за неравного доступа людей к продуктам данного производства, базирующегося на разделении труда. Замечено в рамках социально-экономической школы анализа социальной политики, что чем больше в социальной структуре общества представителей наемного труда, чем выше разделение труда, тем больше доля отчислений, производимых государством на социальные нужды населения страны, тем больше нужда наемных работников в государственной политике. Т.е. наемный труд не в состоянии без помощи государства положительно функционировать. Это как раз связано с тем, что рыночные отношения исключают возможность равного распределения богатства общества.
Экономической основой социальной политики государства является промышленный способ производства и разделение труда, социальной — рабочее движение и объединение представителей наемного труда, чей интерес, так же как и интерес предпринимателей покоится на данном производстве. В силу ограниченных возможностей как самого производства, так и способа распределения, между производством и потреблением возникает противоречие, на основе которого разворачивается социальный конфликт.
Ограниченный и конфликтный характер отношений между индивидами, как результат ограниченного производства и способа распределения, порождает такие группы людей, которые могут воспроизводиться при условии помощи последним со стороны общества в лице государства. К этим группам людей относятся социальные группы, которые либо по малолетству, либо по болезни, либо старости, или в результате отсутствия работы не в состоянии самостоятельно обеспечить удовлетворение своих потребностей и потребностей своей семьи. Данные группы людей имелись во все времена, однако потребности этих групп людей не требовали всеобщей защиты со стороны государства и осуществлялись в основном либо на личностном, либо на семейном, либо общинном уровнях. Социальная защита как легитимированная деятельность государства приобретает всеобщий характер в силу того, что для некоторых слоев населения бедность и постоянное недопотребление становятся естественным результатом господствующих отношений. Потребности индивидов становятся политической категорией только на промышленной стадии производства, когда производительная сила общества — человек — начинает носить общественный характер. Этот общественный характер производства и человека предопределяет социально-политическую деятельность государства в социальной сфере и управление потребностями человека.
Социальная политика с момента ее зарождения испытывает изменения, тем самым изменяются представления о социальной политике. Если социальная политика на стадии становления включала в себя традиционную систему социального обеспечения (помощь по болезни, от несчастного случая на производстве, потере кормильца и безработицы), то со временем круг проблем, включенных в сферу социально-политической деятельности государства расширяется. Расширяются и представления о социальной политике. Если раньше социальная политика понималась как некоторый инструмент сглаживающий социальные противоречия, то сегодня под социальной политикой понимают не только инструмент сдерживающий конфликтные формы взаимодействия между наемными работниками и предпринимателями, но и как механизм защиты людей от всевозможных не только экономических рисков, но и природно-климатических катаклизмов, политических рисков, а также социальных рисков. Современная социальная политика превратилась в средство достижения конституируемой цели общества — всеобщего благосостояния. Можно констатировать то, что насколько развита социальная политика, настолько велико приближение к данной цели государства. Социальная политика стала и инструментом развития возможностей каждого человека, а также групп населения [Лебедева Л.Ф., 20].
Сегодня в наиболее развитых странах круг социальных проблем, которые решаются государством, различный. Так, например, для Германии круг проблем относящийся к социальной политике государства отличается от круга проблем, которые решает датское государство. Германское государство ориентировано на защиту наемных работников посредством определения государственной политики на рынке труда, в сфере производства и предпринимательства, выплаты по безработице, молодежи, включает в себя пенсионное обеспечение, акцентирует внимание на положении семьи, учитывает интересы средних слоев населения (фермеров, ремесленников), осуществляет социальную помощь, включает жилищную политику, политику в области образования. В рамках социальной политики осуществляется контроль за экономической конкуренцией, контроль за потребительским рынком, вырабатывается и реализуется политика защиты потребителей от недобросовестных производителей, контролируется состояние окружающей среды, т.е. разрабатывается и реализуется экологическая политика. Датское государство в сферу своей социальной политики включает минимальный набор социальных проблем, за которые несет ответственность. В сферу социальной политики включается забота о лицах пострадавших от несчастного случая, профессиональных заболеваний и болезней, о материнстве и детстве, осуществляется контроль за прожиточным минимумом, безработицей и пенсионным обеспечением [Lampert Heinz, 124; Smid Josef, 14].
Социальная политика государства не существует в отрыве от политики государства вообще, а также от конкретной политики: от экономической, налоговой; бюджетной; внешней и т.д. Сама социальная политика распадается на различные политики. Их можно подразделить на политики, обслуживающие социальную политику, такие как налоговая, бюджетная политики, и политики составляющие структуру социальной политики такие, как политика на рынке труда, жилищная, молодежная, экологическая, политика в области здравоохранения и т.п. От того насколько развита социально-политическая деятельность государства, настолько развито внутреннее содержание его социальной политики. Социальная политика может вбирать в себя одни политики в одних странах и не вбирать их в себя в других странах. Для Германии и Дании характерен широкий охват социальной сферы со стороны государства, для СИТА и Японии характерен меньший охват. Это связано с принятыми конституционными моделями социальной политики.
В современных государствах выделяются три модели социальной политики. Они подразделяются на консервативные, либеральные, социал-демократические модели. Если в основу либеральной (беве-риджской) модели социальной политики положен так называемый «страховочный принцип», предполагающий только или в основном денежные компенсации и только остро нуждающимся, то социал-демократическая модель базируется на таком принципе, что все граждане имеют право на выплаты из фондов, формируемых за счет налоговых поступлений. Консервативная модель социальной политики с успехом применяет как принципы либеральной, так и социал-демократической моделей социальной политики. Консервативная модель является господствующей в Германии, Франции и Италии, либеральная модель получила развитие в таких странах как Великобритания и США, социал-демократическая — в Скандинавских странах, Австрии и Нидерландах [Селезнев Л.И., 25—26].
М. Шмидт разработал критерии отнесения социальной политики к той или иной модели. К ним он относит следующие критерии:
- размер отчислений на социальную защиту лиц наемного труда, связанных с функционированием рынка и другими причинами потери дохода (рассчитан как отношение государственных социальных расходов к валовому внутреннему продукту);
- размер законом установленного социального обеспечения (измеряется как часть социальных расходов, которая используется согласно принципам социальной нуждаемости по отношению ко всем государственным социальным расходам);
- соотношение между государственными и частными социальными расходами, (затраты частного страхования по старости и болезни на индивидуальной или групповой основе в процентах к государственным расходам на эти нужды);
- размер индивидуального или коллективного финансирования социального государства посредством налогов (измеряется как доля индивидуальных взносов ко всем социальным налоговым поступлениям);
- количество однотипных социальных гарантий и их распределение по различным профессиональным группам и группам риска (возраст, безработица, болезнь);
- объемы перераспределения общественного богатства социальной политикой (измеряется как доля вкладов работодателей в систему социального обеспечения и страхования в доходах мало- и высокообеспеченных лиц наемного труда);
- глубина мер, принимаемых правительством по обеспечению полной занятости и в какой мере оно достигло этой цели (измеряется среднегодовым процентом безработных) [Schmidt Manfred G., 161].
С помощью этих критериев конструируются три основных типа социальной политики государства. Так для либеральной модели социальной политики слабая защита со стороны государства против действий сил рынка и в случае потери источников доходов. В этой же модели социальной политики реализуется принцип помощи бедным, тогда как в консервативной и социал-демократической приоритет отдается закреплению в законах социальных прав на данную помощь всем нуждающимся в ней. В целом в таблице 1 показаны черты различных моделей социальной политики в зависимости от интенсивности проявления тех или иных критериев.
Для того чтобы государство было в состоянии управлять социальной сферой в рамках своей социально-политической деятельности, оно рассматривает социальную сферу в категориях политики. Это означает, что государство выделяет из всей совокупности отношений социальной сферы жизни общества такие отношения, которые начинают носить всеобщий характер и тем самым должны защищаться политически. Обязанность защиты со стороны государства своих граждан вытекает из социальной сути самого государства, которая заключается в установлении политически детерминированной социальной связи между людьми, то есть социальная защита есть особая политическая форма включения индивидов в социальную жизнь с целью снятия экономических препятствий для каждого гражданина, не позволяющих ему без посторонней помощи их преодолеть. Этим актом государство определяет «социальную зону» своего политического влияния, своей защиты данной социальной зоны всеми средствами и способами, находящимися в его распоряжении. Социальная сфера при этом предстает перед нами как конституируемые социальные права и обеспеченные экономическими возможностями социальные гарантии.
Социальные права граждан — это та область социальной сферы жизни людей, которая не доступна никаким силам общества кроме государства, это тот объект деятельности государства, где его полномочия абсолютны. Социальные права — это реализуемые отношения под эгидой государства, это отношения, в которые вступает индивид свободно, по праву, без каких-либо ограничений и предварительных условий со стороны кого бы то ни было. Социальные права — это особая форма регулирования отношений в обществе со стороны государства и особая институциональная форма разрешения социального конфликта.
Социальные гарантии — это обязательные для государства социальные права, т.е. такие отношения, которые не могут не состояться. Социальные гарантии — это обеспеченные существующими государственными ресурсами декларированные социальные права. Социальные гарантии — это социальные права в действии, реализованные социальные права. Потому социальные гарантии и права, например X. Ламперт, включает в понятие собственности, которой как бы изначально наделяются представители наемного труда. Социальные гарантии в связи с этим можно рассматривать так же, как возможное право граждан распоряжаться теми ресурсами, которые находятся в распоряжении государства. Поэтому для государства в его социально-политической деятельности является важной проблемой определение круга лиц, которые имеют право на часть дохода государства, а тем самым на некоторые льготы.
Социальная льгота — это такое отношение в обществе, при котором индивид или группа индивидов наделяется продуктом из общественных фондов в силу их нуждаемости. В основании получения гражданами социальных льгот лежит принцип нуждаемости.
Нуждаемость — это временное или постоянное недопотребление человеком продовольствия, предметов длительного пользования и услуг, имеющих в обществе распространенный характер. Однако недопотребление не станет нуждаемостью до тех пор, пока недопотребление не приобретет для государства значимый характер. Значимое для государства недопотребление и называется нуждаемостью. С этого момента недопотребление индивида как его ограниченная связь с обществом становится политической категорией и полностью определяется государством, а ее установление зависит от определения верхнего и нижнего пределов нуждаемости. Различные государства по разному формулируют эти пределы, исходя из конкретной экономической ситуации и общей политики, которую реализует данное правительство. Поэтому в различных странах верхний и нижний пределы нуждаемости различны, но они не могут быть ниже предельно допустимых физиологических норм и выше среднего дохода, принятого в обществе.
Основанием нуждаемости являются необходимые потребности индивида, удовлетворение которых невозможно без помощи другого лица или государства. Нуждаемость — это такое состояние индивидов, которое возникает на неспособности самого индивида удовлетворить свои потребности, а значит быть ограниченным для вступления в отношения, имеющие значимый характер для общества в целом. Данная неспособность возникает на ряде ограничений биологического, экономического, политического и социального характера.
Биологические ограничения подразделяются на физиологические и психологические ограничения, не позволяющие индивиду либо по малолетству и старости, либо по причине инвалидности и болезни трудиться, а значит вступать в отношения, носящий всеобщий характер.
Экономические подразделяются на ограничения материального и морального характера. К первым из них относятся уровень развития производительных сил, ко вторым — устанавливаемые экономические отношения или элементы этих отношений. К последним относятся принципы, на которых не только выстраиваются отношения, но и которыми они же укрепляются. Установленный принцип, согласно которому удовлетворения потребностей обществом осуществляется через обмен стоимостями, накладывает свой отпечаток на человека, на его потребности, в связи с чем рынок выступает одной из причин порождения нуждаемости. Он создает трудности на пути нормального удовлетворения потребностей людей.
Политические причины покоятся в недрах государственного устройства, которое укрепляет принцип обмена, делает его господствующим, а тем самым выступает политической причиной появлению нуждаемости у индивидов. Государство — одна из политических причин появления нуждаемости и установления пределов нуждаемости, носителями которой являются индивиды, имеющие способность к труду, но из-за острой конкуренции на рынке труда не реализующие ее.
Социальной причиной нуждаемости является социальная дифференциация в обществе, превосходящая некоторые пороговые значения. Такими пороговыми значениями являются по одним оценкам восьмикратное, по другим — десятикратное превышение доходов 10% высокодоходной группы над 10% низкодоходной группы.
Социальная защита — это такие отношения, которые позволяют индивидам, находящихся под их покровительством, сохранять свои позиции в обществе. Социальная защита — это охранительная функция либо политического, либо социального союза. Поэтому социальная защита есть свойство любого объединения людей. Наиболее значительными объединениями в данном случае являются государство и профессиональные союзы. Социальная защита со стороны государства пользуется преимуществом только в том моменте, что социальная защита, находящаяся в руках государства, обладает всеобщим характером. В силу того, что социальную защиту могут осуществлять и другие объединения людей кроме государства, социальная политика может быть реализована либо через государственную, либо через негосударственную систему социальной защиты. Во втором случае обычно эта функция находится в руках профессиональных союзов, однако за государством сохраняется функция правового обеспечения их деятельности. Тем самым создается публично-правовая система социальной политики
В основе системы социальной защиты лежит классическая система социального обеспечения. Социальное обеспечение является и ядром современной социальной политики. Показателем развитости системы социального обеспечения, а также типичным признаком моделей социальной политики являются социальные расходы. Под социальными расходами понимают объем финансирования социально-политической деятельности государства. Обычно в статистике фигурирует такой показатель в виде доли расходов на социальные нужды от внутреннего валового продукта страны. Сегодня имеются страны, где доля социальных расходов превышает 40% от ВВП и есть страны, где социально-политическая деятельность государства не существует вообще. Структура социальных расходов в различных странах различная, но в целом по всем странам наибольшие расходы приходятся на обеспечение по старости и семьям потерявшим кормильца, или как в таблице 2, семьям умершего.
Государство, опираясь на свое понимание социальной защиты, создает систему социального обеспечения, состоящую из совокупности административных норм и учреждений, реализующих эти нормы в административном порядке. Содержательной стороной системы социального обеспечения, который поддерживается государством, является принцип обязательного государственного страхования. Обязательность страхования не всегда предполагает обязательность взносов со стороны застрахованного. Страховой фонд по некоторым видам государственного страхования может пополняться за счет государства или за счет работодателя, а также наемных работников.
Из таблицы 3 видно, что с ростом отчислений на социальные нужды в Германии растет и вклад наемного труда в социальные расходы. Если социальные расходы с 1950 по 1995 г. увеличиваются в 1,78 раза, то вклад в социальное страхование наемных работников в 2,1 раза в 1997 г. или в 1,98 раза в 1995 г. В 1995 г. общий вклад наемных работников составлял 58% от всех социальных расходов, тогда как в 1950 г. он составлял 52,1%.
Существенным в определении социальной политики того или иного государства являются источники финансирования социальных расходов. Источниками финансирования обычно бывают бюджетные и внебюджетные. Бюджетные источники пополняются за счет налогов, деятельности государства в экономической сфере, а также за счет иных средств, поступающих в бюджет государства. Внебюджетные фонды пополняются за счет страховых взносов работодателей и наемных работников. В последнем случае пополнение может происходить как равными, так и неравными долями со стороны работодателей и наемных работников, а некоторые внебюджетные фонды пополняются только за счет работодателей.
Наиболее развитая система социальной политики может быть представлена в следующей схеме структуры социальной политики ФРГ.
Социальная политика обладает рядом функций, которые в конечном счете определяют гуманистический характер государства, стремящегося через политически создаваемые общественные фонды поддержать состояние индивидов в том социальном статусе, который не был бы обременительным для него и общества. К этим функциям можно отнести следующие функции: компенсаторную, которая направлена на ликвидацию внешних сдерживающих условий, не дающих возможность индивиду быть деятельным участником существующих в обществе отношений; элективную, которая направлена на определение обстоятельств и свойств самого индивида, позволяющих отнести его в разряд нуждающихся; кумулятивная, накапливающая социальный потенциал государства, выражающийся в зависимости индивидов от социально-политической деятельности государства. Все эти функции тем в большей степени представлены в социальной политике государства, чем в большей степени социальная политика находится в тесной зависимости от политики государства вообще.