Предметная сфера гражданской службы — сфера отношений государства как социально-правового института и общества. Данные отношения осуществляются как профессиональная деятельность и функционируют в правовом смысле в рамках полномочий того или иного государственного органа. Конкретное содержание этой деятельности определяется содержанием полномочий, представляющих собой органический сплав прав и обязанностей, управления и обслуживания [Марченков, 1998, 13].
В общем виде государственную службу определяют как систему законодательно регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти и государственного управления по обеспечению и исполнению их полномочий [Турчинов А.И., 2003, 11], Суть государственной гражданской службы — обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, выполнение политических решений и оперативное управление подведомственной сферой. Нельзя сказать, что государство и государственная служба совпадают, скорее, они пересекаются. Существует принцип дихотомии (раздвоения) власти: на работников, осуществляющих политическую власть в государственных органах, и на работников, осуществляющих в этих же органах административную власть или государственную службу [Граждан В.Д., 2003, 53].
Другими словами, в системе государственного управления существует политическая власть и политические чиновники, и административная власть аппарата государственных органов. Не все должности, имеющиеся в государственных органах, входят в систему государственной службы. Кроме политических выборных должностей существуют технические и вспомогательные должности, работа на которых не рассматривается как государственная служба. В военной службе кроме военнослужащих есть вольнонаемные и т.д. С другой стороны, не все, что работает на реализацию функций государственной службы, является целиком государственным. Имеются в виду прежде всего органы местного самоуправления, которые выведены в нашей стране за рамки системы органов государственной власти, но в то же время реализуют ее функции на своей территории в рамках своих полномочий.
Схематично ситуацию можно представить в виде рисунка 1.
Современные тенденции менеджеризации государственной службы, например, программа «Следующие шаги» в Великобритании, также разрушают представление о том, что должна быть единая система государственных должностей, работающая на реализацию государственных задач. Передача на контрактной основе ряда функций и операций, прежде выполнявшихся государственными структурами, фактически частным организациям, так называемым кванго, хороший пример этого. Вместе с тем единая тарифная сетка, пенсионные и другие привилегии сохраняются лишь за персоналом ключевых департаментов и некоторых исполнительных агентств [Оболонский, 2002, 43]. В результате граница между государственной службой и просто службой становится все более прозрачной.
Тем не менее в любом случае можно говорить о том, что государство само формирует свою государственную службу, выступая в роли нанимателя работников. Отсюда ее особенности — осуществление государственных функций и финансирование за счет бюджета. Важно специально отметить, что не все, кто работает по найму у государства, являются государственными служащими, а только те, кто связан с обеспечением исполнения полномочий государственных органов, лиц, замещающих государственные должности. Например, в нашей стране на конец 2002 г. общая численность работников, занятых в органах государственной власти и местного самоуправления, составила 1072,6 тыс. человек. В федеральных органах исполнительной власти было занято 446,8 тыс. работников, в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления — 625,8 тыс. работников. Из них замещали государственные должности 576,1 тыс. человек [Российский статистический ежегодник, 2003, 41]. Строго говоря, чиновниками являются только 576,1 тыс. человек, хотя в СМИ чиновниками часто называют всех работающих в органах власти и управления, а их почти в 2 раза больше.
В нашей стране при поступлении на государственную гражданскую службу заключается контракт между гражданином и представителем нанимателя (т.е. руководителем государственного органа или его представителем). Контракты заключаются на определенный срок (от 1 до 5 лет) или неопределенный. Большинство карьерных чиновников имеют контракт на неопределенный срок, тем самым реализуются гарантии занятости государственных служащих. Вместе с тем законом от 27 июля 2004 г. установлен новый предельный срок пребывания на гражданской службе в 65 лет, раньше он был 60 лет.
Анализ государственной службы необходимо вести через анализ государства, которому она служит и которое определяет идеологию ее функционирования. Эволюция государства влечет изменение характера осуществления государственной службы, причем как в принципах набора, так и в принципах должностного продвижения. Государственная служба авторитарного государства будет существенно отличаться от гоеслужбы демократического государства, хотя ее бюрократическая сущность и основные функции сохранятся.
Анализируя роль государства в обществе, Т. Парсонс пишет: «В современных обществах государство имеет тенденцию сосредоточиваться на двух основных функциональных комплексах:
- первый охватывает ответственность за поддержание целостности социального сообщества перед лицом глобальных угроз (функция принуждения и законодательная деятельность);
- второй комплекс включает в себя все виды исполнительской деятельности государства, которая связана с коллективными действиями в любых ситуациях, указывающих на необходимость каких-то мер в «общественных» интересах» [Парсонс, 1998, 30].
При этом одной из главных действующих структур правительства является административная организация (включая силовые структуры), через которую проводятся в жизнь политические решения. Отличительной чертой этой организации является бюрократизация, которая проявляется как институционализация ролей в виде должностей с хорошо очерченными должностными функциями, полномочиями и «властью», отделенных от сфер частной жизни должностного лица. Должности дифференцируются по двум основаниям — по функциям, выполняемым для организации (горизонтальное разделение труда), и по месту в иерархии, или «вертикали», подчинения.
Развитие бюрократической организации обоснованно требует, чтобы каждой профессиональной роли соответствовал определенный вид должности, когда должностное лицо «назначается» посредством заключения некоего «договора о найме». Эти должности в аппарате обычно называются карьерными.
Разделение должностей на политические (выборные) и карьерные (назначаемые) получает дальнейшее развитие в современных обществах и в целом коррелируется с двумя типами коллективности: ассоциативным (гражданское общество) или бюрократическим (государство, государственный аппарат).
Через избирательное право члены сообщества являются высшим источником официальной власти в рамках, заданных конституцией, и конечным получателем (индивидуально, в группах или как сообщество в целом) благ, проистекающих из вклада государства в функционирование сообщества.
Выборная должность представляет собой сердцевину лидерской функции на уровне крупных обществ. Мобилизация поддержки как для избрания, так и для принятия решений осуществляется через политические партии, играющие роль посредника между государственным руководством и многочисленными группами интересов в электорате.
Служба на выборных должностях обычно не является постоянной работой и редко приближается к роли, свойственной должностям в системе занятости (т.е. назначаемым). Для тех, кто посвятил себя политической карьере, важно наличие обеспеченного тыла в виде назначаемой должности или в частном секторе, что гарантирует работу и достаток.
Соотношение выборных и карьерных должностей и типов поведения в рамках каждой из них — вопрос, который обсуждается практически на всем протяжении существования административно-государственного управления как науки. Считается, что задача государственной администрации — оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров—избранников нации. И в случае, если вышестоящее учреждение настаивает на приказе (кажущемся чиновнику ошибочным), дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно, так, будто этот приказ отвечает его собственным убеждениям [Вебер, 1990, 666]. Поэтому в узком смысле государственное администрирование — это профессиональная деятельность государственных чиновников, все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства.
В литературе специально акцентируется вторичный вспомогательный сервисный характер государственной службы по отношению к политическим руководителям. Работники аппарата по большей части самостоятельно не принимают политических решений, но они напрямую и активно участвуют в их подготовке и выполнении (Граждан, 2003, 67].
Но соотношение политического и профессионального в государственном управлении не остается неизменным, и это находит свое отражение в теории. Так, в новом государственном менеджменте государственная администрация в целом, чиновничество рассматривается не как простой исполнитель внешне выработанных решений, а как участник принятия решений и поиска эффективных моделей их осуществления. Это находит свое отражение в законодательстве. Согласно ст. 15 п. 2 федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» от 27 июля 2004 г., гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение и должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения. Тем самым гражданские служащие получают средства контроля деятельности политических и административных руководителей. Пока еще нет достаточной правоприменительной практики этого закона и нельзя сказать об эффективности данной статьи, но само ее появление вполне симптоматично и означает разрушение классической веберовской схемы взаимодействия политического и карьерного в государственном управлении.
Участие в процессах принятия политических решений ставит, конечно, проблему ответственности чиновничества и репрезентативности общественного интереса в его функционировании, но и политическая нейтральность бюрократически организованного управления не снимает эти проблемы [Государственное управление и политика, 2002, 26].
Трансформация общества связана с нарастанием в нем элементов самоуправления и самоорганизации, формированием развитого гражданского общества, в котором получают дальнейшее развитие добровольные ассоциации граждан, берущие на себя функции оперативного управления и регулирования.
Таким образом, можно прийти к следующие выводам:
Целевая функция института государственной гражданской службы — обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, реализация политических решений. Это порождает ее специфические черты, отличающиеся от других видов организационно-управленческой деятельности: сервисность, иерархичность, безличность, стабильность, профессиональная компетентность и государственный уровень ответственности,
В то же время государственная служба выступает связующим звеном между обществом и государством. Она презентирует государство в глазах населения и сама меняется под влиянием изменений в обществе. Все это делает ее не только политическим, но и социальным институтом общества.
Социальные роли государственной службы — это институционализированная система государственных должностей, должностей гражданской, военной и правоохранительной службы, различающихся по характеру выполняемых функций, по предметам ведения и по уровню в иерархии управления. Социальную роль в государственной службе человек получает через процедуру найма, которая означает признание его профессиональных качеств. В идеале все эти роли должны быть карьерными. Другой тип государственных должностей — политические, их получают через процедуру выборов и они не входят в систему государственной службы и регулируются иными правовыми актами.
Средства деятельности в государственной службе — бюджет органа власти, его полномочия (система прав и обязанностей), информационные ресурсы, авторитет в глазах населения.
Регулятивная система государственной службы — нормативно-правовая система, этика государственной службы, система административных (формальных и неформальных) механизмов взаимодействия с населением и целевыми группами.
Дисфункциональность государственной службы — проявляется через развитие в ней элементов бюрократизации, что ведет к расхождению (иногда противоречию) интересов всего общества и интересов данного социального института, к превалированию групповых целей над общими, к превращению деятельности из содержательной в ритуальную.
Происходящие в нашей стране реформы обычно описываются в терминах модернизации, т.е. перехода к развитому (современному) состоянию общества. Это означает невозможность автоматического и некритического переноса тенденций развития института государственной службы в западных странах на нашу действительность. Поэтому, опираясь на рассмотренные выше теоретико-методологические предпосылки и используя отечественный нормативный, научный и конкретно-социологический материалы, проанализируем функционирование государственной службы в современной России, чтобы оценить возможные направления ее дальнейшего развития и институционализация РФ (1993), ФЗ Me 58 от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ», ФЗ № 79 от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Закон 2004 г. вносит ряд изменений в регламентацию гражданской службы. В частности, введены понятия «служебный контракт», «конфликт интересов», «должностной регламент государственного служащего». Более детально по сравнению с законом 1995 г. определены условия труда и оплаты государственных гражданских служащих. Внесены изменения и в систему должностей гражданской службы. Как и раньше, они классифицированы по категориям и группам, но названия и число категорий стали другими.
В современном законодательстве политические (выборные) государственные должности выведены за рамки законов о госслужбе. В ст. 1 п. 2 ФЗ «О системе государственной службы РФ» прямо говорится, что деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, настоящим Федеральным законом не регулируется. Для обозначения политических (выборных) должностей теперь вместо должности категории «А» используется термин «государственные должности РФ и субъектов РФ». Для обозначения карьерных должностей (ранее категория «В») введено понятие должности гражданской службы, замещаемой в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Категория «Б» получила название «помощники (советники)». Эти гражданские служащие, как и раньше, обеспечивают исполнение полномочий руководителей и политических чиновников.
Можно сказать, что, с точки зрения институционального анализа, новый закон воспроизводит имевшуюся систему должностей, т.е. выделяются политические, карьерные должности и промежуточная группа должностей советников. Вместе с тем в категории карьерных должностей — категории «В» — должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий — произошли некоторые изменения. Теперь она разбита на три категории: «руководители», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». Как следует из названия, гражданские служащие последней категории выполняют вспомогательные функции, в том числе организационного, хозяйственного, информационного, документационного обеспечения деятельности государственных органов. Раньше сотрудники, занимавшиеся этой деятельностью, не всегда входили в состав государственных служащих. Появление новых категорий, видимо, увеличит численность гражданских служащих. В качестве особенностей социально-профессиональной деятельности государственных служащих в отечественной литературе [Масленникова, 1998, 9| называют:
- обладание властными полномочиями и особым предметом труда — информацией,
- аккумуляция разнонаправленных социальных потребностей в производстве особого вида услуг (управленческих),
- сложность определения результатов деятельности конкретного работника.
Критерий оценки результатов часто становится для государственной службы камнем преткновения, затрудняя перенос в ее практику прозрачных и понятных методик оценки эффективности, принятых в менеджменте.
Для анализа содержания деятельности в системе государственной службы необходимо остановиться на ее структурно-видовых особенностях. В литературе для классификации используются обычно сразу несколько признаков:
- профессиональная специализация и особенности предмета ведения,
- функциональная роль в процессе государственного управления,
- сфера деятельности и компетенция,
- правовое положение (статус) в системе власти [Козбаненко, 1998,37].
Функции исполнительной власти в юридическом аспекте делятся на основные (охрана общественного порядка, регулятивно-управленческая, защита прав и свобод граждан) и инструментальные (нормотворческая, юрисдикционная, оперативно-исполнительская). Сами органы государственной службы делятся на: гражданские и военные, общеадминистративные, специализированные и правоохранительные. На уровне государства три основных функции (законодательство, управление и правосудие) воплощаются в трех обособленных ветвях власти, а при переносе в структуры исполнительной власти эти функции становятся вспомогательными (инструментальными) и реализуют соображения технической (а не политической) целесообразности [Бельский, 1997, 21].
Специфика функции и предмета ведения определяет содержание конкретной деятельности государственного служащего, но не менее важным выступает уровень того или иного органа государственной власти. Дело здесь не столько в качественной разнице объекта труда в Министерстве образования и науки в отделе образования районной (городской) администрации, сколько в уровне ответственности и тяжести последствий неверных действий. Чем выше уровень органа государственной власти и шире его компетенция, тем больше его права, обязанности и полномочия. Естественно, это должно повышать требования к профессионализму работников. Смысл карьеры (как должностного продвижения) состоит в том, что рост ответственности ведет к повышению вознаграждения, в том числе социального — статуса и престижа.
Даже беглый обзор основных направлений деятельности в государственной службе показывает невозможность формирования единого набора профессиональных качеств. Тем не менее профессионализация охватывает все звенья государственного аппарата и является сегодня объективной тенденцией. Другими словами, речь должна идти не о наборе профессиональных качеств, присущих всем государственным служащим без исключения, а о профессиональном подходе к самой деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Профессионализм и компетентность государственных гражданских служащих — один из принципов гражданской службы (ст. 4 Закона о государственной гражданской службе РФ № 79 ФЗ).
Профессионализация государственной службы — это социальное явление, обусловленное количественными и качественными изменениями в содержании и характере труда в государственном управлении и характеризующееся возникновением профессий и специальностей государственной службы, профессиональной культуры, профессиональных общностей, технологий включения человека в профессиональную деятельность. Это одно из условий ее институционализации в качестве самостоятельного института общества.
Профессиональная деятельность отражает не статусный характер труда в сфере государственного управления (ее нельзя подменять понятиями «работа на профессиональной основе», «работа на постоянной основе»), она отражает требуемое качество, сложность содержания труда по обеспечению полномочий государственных органов. Профессионализация — признание того, что для занятия этой деятельностью нужны специальные знания, умения, навыки, т.е. профессиональное образование (в ст. 12 Закона о гражданской службе специально определяются квалификационные требования к должностям гражданской службы).
Таким образом, профессионализация — это нарастание профессионального (в отличие от стихийного, обыденного, эмпирического) элемента в государственной службе. И мы не можем больше действовать по принципу «молодые люди, принятые на государственную службу, будут обучаться на рабочем месте», как это было в XIX в. Американские специалисты отмечают [Эффективность, 1998, 435], что понятие «специалисты», или «профессионалы», относится к людям, которым для работы требуется специальное обучение или опыт. Широкий термин «образование», необходимое для статуса профессионала, подразумевает определенное сочетание общего высшего образования в колледже и специальной профессиональной подготовки, полученной в ходе общего образования или помимо него, но не за неделю и не за месяц, а за годы.
Под профессиональной организацией государственной службы кроме наличия специальных знаний, умений, навыков, т.е. компетенции у ее работников, понимается также:
- систематическое, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений;
- регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;
- политическая нейтральность государственной службы;
- лояльность государственных служащих;
- ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений.
Вместе с тем достаточно проблемным выступает распространение понятия профессионализма как комплекса только квалификационных характеристик на должности всех уровней в государственном аппарате. Когда речь вдет о старших, ведущих и тем более младших должностях, то квалификация выступает обязательным и практически единственным условием. Профессиональные знания, умения и навыки — залог успешной работы. Но если рассматриваются высшие и главные должности, то ситуация изменяется. Это должности руководителей, сущность деятельности которых — управление людьми. Нельзя забывать и о тенденции политизации высших административных постов, о которой шла речь выше.
Специалист работает в рамках определенной технологии деятельности и по известным критериям. Руководитель действует в нестандартных ситуациях, и в качестве основного средства деятельности выступает его собственная личность. При этом фактор квалификации в ней практически не представлен. Предшествующая должность выступает «плацдармом» освоения каждой последующей, поскольку наличие квалификации для осуществления одного типа руководящей деятельности никак не связано с возникновением квалификации, необходимой для любого другого типа [Гурьева и др., 1989], Другими словами, наличие профессиональных знаний не гарантирует успешности деятельности индивида как руководителя. На практике чаше встречается обратная ситуация: успешный руководитель — лидер, имеющий сильные организаторские способности и волевые качества, но не всегда досконально разбирающийся в профессиональных тонкостях.
Существует и другой подход к решению дихотомии «профессиональное — административное» на разных уровнях государственной службы. Система прохождения государственной службы в Великобритании построена так, чтобы создавать тип дженералиета или администратора широкого профиля, поскольку считается, что задача чиновника — найти баланс между различными интересами, а сам он должен быть нейтрален к конкретной проблеме. Заинтересованными могут быть эксперты-специалисты министерств или группы давления, а не государственные служащие. Около 75 % всего госаппарата Великобритании — дженералисты. Тем не менее в последнее время наблюдается роет значения «узких» специалистов. Около 60 % руководителей подразделений госаппарата составляют специалисты в различных областях права, экономики, науки и техники, правда, в общем составе британской госслужбы их только одна четверть [Василенко, 2000, 168].
Итак, государственная служба выступает иерархически организованной, сложно структурированной (прежде всего по предметам ведения и уровням власти) профессиональной деятельностью, с выделением в ней руководящих должностей, должностей специалистов, старшего и младшего персонала.
Основными проблемами института государственной службы в России, которые затрудняют ее полноценную институционализацию, являются:
- недостаточная нормативная база по государственной службе (особенно на региональном уровне), отсюда амбивалентность функций, непрописанность механизма ее функционирования;
- несбалансированность социального статуса государственного служащего, особенно в части социально-экономических условий деятельности и гарантий службы;
- отсутствие системы сквозного профессионального и должностного роста, неотработанность системы карьеры (политические должности становятся карьерными, и наоборот);
- несформированность технологий и процедур государственной службы, как в области работы с персоналом, так и с населением (деятельность недостаточно стандартизирована и алгоритмизирована даже в совершенно рутинных областях);
- неразвитость системы оценки эффективности деятельности как государственного органа в целом, так и отдельного работника, отсюда волюнтаризм и субъективизм в управлении и кадровой работе;
- низкая оценка деятельности государственных служащих населением, зачастую предвзятое и смоделированное средствами массовой информации общественное мнение по поводу деятельности органов власти, отсюда непрестижность службы государству (особенно на низовом уровне).
Как проблему можно рассматривать и рост численности работников органов власти, не всегда оправданный. В Российской империи до 1917 г. при населении в 140 млн, человек было 600 000 чиновников [Комаровский, Тимофеева, 13]. Сегодня налицо рост занятых практически на всех уровнях и по всем ветвям власти (см. табл. 2). Если в 1994 г. на 1000 чел. населения приходилось 6,8 работников, занятых в органах власти и управления, то в 2005 г. — уже 10,2. За период с 1992 г. по 2002 г. численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась в 1.8 раза, в основном на региональном уровне. Этот рост обусловлен формированием в соответствии с Конституцией РФ государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления [Реформирование госслужбы... 6]. Насколько оправдан такой рост — это предмет специального анализа.
Соответственно, растут и расходы на содержание органов власти и управления (см. диаграмму 1).
Поскольку государственная служба выступает не только публично-правовым, но и социальным институтом, необходимо обсудить, какие внеиравовые (т.е. не связанные непосредственно с нормативной базой) средства могут быть использованы для ее совершенствования, что может дать социальная наука государственной службе.