Важнейшим демократическим институтом, без которого немыслима демократия, является парламент. Суверенитет народа воплощается в государственном суверенитете именно через представительный орган власти, выражающий коллективную волю избирателей. Характерными особенностями парламента служат выборность и коллегиальность при принятии решений. Предполагается, что депутаты, избранные в состав законодательного органа власти, являются представителями народа и руководствуются, в первую очередь, общественными и государственными интересами.
Среди основных функций парламента следует выделить следующие:
- законодательная, суть которой заключается в том, что только парламент принимает законы, являющиеся всеобщими и верховенствующими над всеми другими правовыми актами;
- контроль за правительством, который может выражаться в различных формах — утверждение членов правительства, заслушивание отчетов о работе правительства, принятие вотума недоверия правительству и т. д.
Полномочия и функции парламента различаются в зависимости от национальных особенностей государства, формы правления и территориального устройства. В парламентских республиках правительство формирует победившая на выборах в парламент политическая партия или коалиция партий, и по существу (формально это делает глава государства) она утверждает председателя правительства. В президентских республиках президент формирует правительство и возглавляет его. В данном случае в конституции закреплена система сдержек и противовесов, препятствующих узурпации власти какой-либо властью. В смешанных республиках президент формирует правительство с учетом расклада политических сил по результатам выборов в парламент.
Парламенты бывают однопалатные и двухпалатные. В федеративных государствах верхняя палата реализует интересы субъектов федерации, в унитарных государствах вторая палата рассматривается как дань традициям и выражает интересы административно-территориальных образований. Основной смысл парламентской деятельности заключается в максимальном представительстве не только интересов отдельных граждан, но и интересов общества как единого целого (интересов субъектов федерации, территорий, социальных групп).
Принцип формирования верхней палаты парламента также различен: она может избираться или формироваться иным способом. В большинстве стран, где существует двухпалатный парламент, значимость нижней палаты более весомая, чем верхней. В частности, прослеживается следующая тенденция: сильные, обладающие реальной властью палаты избираются всеобщим прямым голосованием, поэтому чем «ближе» палата к населению, тем шире и полнее ее компетенция, и наоборот, чем «дальше» палата от избирателей, тем менее значима она в практических делах.
Двухпалатный парламент выполняет еще одну важную задачу: он демонополизирует законодательную власть, сводит к минимуму опасность возникновения парламентского диктата. Если не ограничивать власть парламента, он может стать деструктивной силой, так как принятие решений на основе мнения большинства — это не гарантия конструктивности и демократичности принимаемого решения. Английский философ Герберт Спенсер предостерегал от «грехов законодателей»:
«...тот законодатель, который не знает или плохо знает ту массу фактов, которые он обязан рассмотреть раньше, чем мнение его о предложенном законе могло получить какую-либо ценность, и которое тем не менее способствует принятию этого закона, не заслуживает прощения, если этот закон увеличит нищету и смертность, точно так же, как и аптекарский ученик должен быть наказан, если лекарство, прописанное им по невежеству, делается причиной смерти больного».
В Российской Федерации законодательную власть осуществляет Федеральное собрание. Так, в статье 94 Конституции России говорится: «Федеральное собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Данное определение характеризует сущность, юридическую природу и функции этого органа государственной власти.
Из определения Федерального собрания как парламента следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли российского народа, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в стране. Исходя из принципа разделения властей, российский парламент представляет законодательную ветвь государственной власти в России.
Федеральное собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта России: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. С 1 января 2011 г. вступил в действие Федеральный закон, устанавливающий новый порядок формирования верхней палаты, в соответствии с которым кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта.
В Государственную думу входят 450 депутатов, избираемых на основе пропорциональной избирательной системы сроком на пять лет. Каждая из палат обладает своими полномочиями, которые в основном соответствуют прерогативам зарубежных парламентов.
Представление о функциях Совета Федерации и Государственной думы дает табл. 2.
Кроме функций, присущих только каждой палате Федерального собрания в отдельности, в Конституции РФ оговорены совместные функции, выполняемые обеими палатами. К совместным функциям Совета Федерации и Государственной думы относятся:
- обсуждение и принятие законов;
- обсуждение и принятие бюджета;
- установление налогов и сборов;
- финансовое регулирование;
- ратификация международных договоров;
- вопросы войны и мира;
- статуса и защиты государственных границ.
Очень важной с политической точки зрения является дача согласия президенту Российской Федерации на назначение председателя правительства Российской Федерации, связанная с некоторыми условиями. В частности, решение Государственной думой должно быть принято не позднее недельного срока со дня внесения президентом предложения о кандидатуре председателя правительства. Помимо этого, устанавливается, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур председателя правительства Российской Федерации президент назначает председателя правительства, распускает Государственную думу и назначает новые выборы.
Государственная дума может быть распущена президентом также в случае повторного в течение трех месяцев выражения недоверия правительству и в случае отрицательного ответа на вопрос о доверии правительству.
Очевидно, что некоторые функции и полномочия, связанные с взаимоотношением Федерального собрания с президентом и правительством, требуют уточнения. Так, роспуск парламента может быть спровоцирован рядом обстоятельств: может быть выдвинута заведомо неподходящая кандидатура на пост Председателя Правительства Российской Федерации, а в Конституции не оговорено, что каждый раз президентом должна предлагаться новая кандидатура председателя правительства. В связи с такими неопределенностями парламент превращается в зависимый орган, над которым нависает угроза его досрочного роспуска. Это влияет на поведение и правосознание депутатов, подталкивает их к популистской деятельности. В ситуации политической нестабильности данная парламентская модель, даже при усиленных полномочиях президента, может сопровождаться частыми государственными кризисами, что позволяет говорить об усилении тенденций авторитаризма в государственном управлении.
Среди инициатив, предложенных и реализованных государственной властью за последние годы, следует выделить внесение изменений в Конституцию Российской Федерации, связанных с контрольными полномочиями Государственной думы в отношении Правительства Российской Федерации и вступивших в действие с 31 декабря 2008 г. Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации к ведению Государственной думы теперь относится заслушивание ежегодных отчетов правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной думой.