Специализация и организационное обособление министерств и иных центральных органов исполнительной власти не исключает их объединения в рамках правительственной организации. При этом правительство может быть представлено коллегиальным органом исполнительной власти, состав которого формируется из глав министерств. Такую модель правительственной организации принято называть системой кабинета. Кабинетный тип структуры правительства характерен для государств парламентарной и полупрезидентекой форм правления. Правительство, возглавляемое премьер-министром, функционирует на основе принципа коллегиальности, предполагающего коллективность принятия решений и ответственности. В реальности коллективность принятия решений нередко заменяется делегированием этих полномочий отдельным министрам, ввиду большого количества и сложности решаемых задач. Особенно это характерно для государственной администрации, сформированной по линейному принципу. В этом случае количество центральных органов постоянно возрастает. В ряде государств понятия «правительство» и «кабинет» не равнозначны, так как последний представляет собой обособленную часть правительства, играющую особую роль. Кроме того, иногда встречается разделение должностей «политических» министров, входящих в состав кабинета и участвующих в принятии политических решений, и министров-«профессионалов», не принимающих участия в работе кабинета, назначаемых не по политическим критериям и ответственных за непосредственное руководство деятельностью министерства.
В президентских республиках правительство как коллегиальный орган может отсутствовать. Каждый министр или глава департамента (США) непосредственно подчинен президенту, обладающему монополией в принятии решений. От него же зависит делегирование полномочий по исполнению ряда функций, традиционно входящий в круг его компетенции. Специализация по функциям и отраслям внутри правительственной организации в большей степени зависит от влияния не политических, а административных и экономических факторов (хотя и существует наблюдение, что в президентских республиках министерств, как правило, меньше). Ввиду возрастающего объема функций государственного управления численность министерств постепенно возросла, особенно по сравнению с XIX в. Разумеется, рост численности министерств ограничен противоположной тенденцией — стремлением правительства предотвратить чрезмерное разрастание аппарата, Поэтому в последнее время в развитых странах численность министерств остается стабильной, практически неизменной.
В зарубежной административной науке принято выделять три основных формы организации центральных органов государственного управления — министерства ши департаменты, независимые комиссии регулирования и правительственные корпорации. Последние два вида представляют для организации государственного управления в России особый интерес, т.к, одна из указанных организационных форм используется недостаточно, а другая отсутствует в настоящее время как таковая в отечественной практике. Ограниченность применения правительственных корпораций в России должна объясняться не только принципиальной новизной формы, но и необходимостью их функционирования на коммерческих принципах, менеджерской организации управления корпорациями. Последнее не совмещается с традиционной политической и административной культурой, господствующей во властных отношениях. Комиссионная форма организации используется на центральном уровне довольно широко, в России в последнее десятилетие апробировано множество ее вариаций (Федеральная комиссия РФ, Комиссия Правительства РФ, Правительственная комиссия, Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социальнотрудовых отношений, Межведомственная комиссия, Комиссия при Президенте РФ, Межведомственная внешнеполитическая комиссия Совета безопасности РФ и др.). Однако по сути организационная форма независимой комиссии регулирования остается в России не институционализированной, т.к. из нормативных актов, регламентирующих порядок ее формирования, финансирования, деятельности, тщательно изъяты именно те положения, которые и определяют специфичность такого центрального органа государственного управления, в частности, гарантии независимости от политической конъюнктуры. Особо следует отметить, что учреждение комиссии на основе закона пока является в России исключительным событием.
«Независимость» так называемых комиссий регулирования означает прежде всего свободу от непосредственного иерархического административного и даже парламентского контроля, а также косвенного влияния заинтересованных групп. По мнению американских исследователей, имеется два основных значения независимости — в способности «формулирования и осуществления собственной политики без соответствующего давления со стороны политических и экономических интересов», а также организационной обособленности или изолированности от политических и экономических центров власти [Elements of Public Administration, 1946, 20В].
Институциональной гарантией автономии служит, в первую очередь, комиссионная (коллегиальная) форма организации. Другой гарантией служит особый порядок назначения членов комиссий, ограничивающий возможность влияния представителей администрации. Так, члены коллегий большей части федеральных комиссий в США назначаются президентом и подлежат утверждению Сенатом. Однако в отличие от руководителей департаментов они назначаются обычно на установленный законом срок, который превышает срок полномочий президента. Статус независимых комиссий позволяет существенно ограничить право администрации отстранять руководителей комиссий от должности. Так, члены коллегий некоторых наиболее важных ведомств США (в Комиссии междуштатной торговли, Федеральной морской комиссии, Федеральной торговой комиссии, Федеральной резервной системе, Национальном совете по трудовым отношениям, Комиссии по безопасности потребительских товаров) могут быть отстранены президентом досрочно лишь за серьезные проступки, указанные в законе. Для обеспечения преемственности в работе руководство независимых ведомств обновляется, как правило, не полностью, а частями. Статус некоторых комиссий предусматривает требование участия приблизительно равной численности представителей двух политических партий.
Публичные корпорации использовались правительством США еще в XIX в., но наибольшее распространение получили в период Первой мировой войны. Анализ исторического развития этой формы организаций свидетельствует о том, что именно в период кризисов (Первой и Второй мировых войн, Великой депрессии 1930-х годов), потрясавших экономику и общество США, публичные корпорации создавались особенно интенсивно. Основными причинами, стимулировавшими правительство создавать корпорации, являлись возможность их быстрой организации и ликвидации, а также их свобода от бюрократического консерватизма. Кроме того, в большинстве случаев правительство стремилось использовать свойственную корпорациям «предприимчивость», характерную для частного бизнеса. К окончанию Второй мировой войны численность корпораций, учрежденных правительством США, достигла 101. Япония, экономика которой развивалась после Второй мировой войны с невероятной быстротой, к 1968 г. только на центральном уровне имела 108 правительственных корпораций [Dimock, Dimock, 1969, 474]. В этот же период лейбористское правительство Великобритании использовало эту организационную форму с целью сохранения независимости национализированных им предприятий [Гарнер, 1984, 238].
Принципы формирования организационной структуры и персонала корпораций должны предоставлять существенные гарантии их автономии. Поэтому организация публичных корпораций имеет много общего с рассмотренными выше комиссиями регулирования. Как правило, руководящий уровень представлен советом директоров. Однако порядок его формирования зависит от многих факторов, прежде всего целей создания самой корпорации. Так, председатели советов директоров корпораций, созданных для управления национализированной промышленностью в Великобритании, должны были назначаться надлежащим министром или государственным секретарем (например, глава Управления по атомной энергии назначается госсекретарем по вопросам образования и науки, председатель Британской газовой корпорации — государственным секретарем по энергетике и т.д.) [Ibid., 247-249, 268—288]. Вместе с тем, объем контроля деятельности британских корпораций, осуществляемого министерствами, существенно ограничен.
Главы корпораций США назначаются Президентом с согласия Сената. Уровень контроля деятельности корпораций зависит от доли правительственных инвестиций. Принято выделять два типа корпораций: смешанные (правительство и частные лица совместно участвуют как в инвестициях, так и в менеджменте) и полностью государственные. Но даже те корпорации, которые полностью зависят от правительственных субсидий, могут самостоятельно принимать решения о распределении и направлении фондов.
Российским аналогом публичных корпораций могут быть названы акционерные общества, в которых представлены интересы и средства государства (например, РАО Единые энергетические системы России, РАО Газпром и др.). Так как организационная форма корпорации наиболее соответствует задачам управления в областях транспорта, энергетики, добычи природных ресурсов, реформирование управлением естественными монополиями в Российской Федерации может опираться на использование этой модели административной организации.