Компаративные исследования административных систем в разных странах выявляют множество различий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответствующих стран, некоторые — от политических режимов, в которых функционируют административные органы, а также от типов государственного управления.
Осуществляя сравнительный анализ систем административно-государственного управления стран Содружества, необходимо учитывать, с одной стороны, тот факт, что главный вектор их общественного развития находится в русле глобальных мировых тенденций. Но, с другой стороны, нельзя не учитывать специфику исторического пути, своеобразие культуры и духовного склада каждого народа. Именно с этим связано это растущее многообразие социально-экономических и социально-культурных моделей, которым присущ и общецивилизованный характер.
Составной частью проводимых во многих странах современных административных реформ являются меры по повышению эффективности работы госаппарата и его отдельных структур. Эффективный госаппарат предполагает, что каждое министерство, ведомство или учреждение использует свою власть и ресурсы для достижения целей и стандартов наиболее экономным путем.
Таким образом, государственные структуры целенаправленно и последовательно ведут в теоретическом и практическом направлении поиск адекватных форм и методов управления.
Можно также говорить о том, что не менее важным направлением движения является формирование развитого гражданского общества. Это очень емкое понятие, состоящее из многих слагаемых. Но смысл здесь вполне определенный: в каждом отдельном случае это будет гражданское общество с национальной спецификой и в разумных пределах аккумулирующее опыт других стран.
В контексте обозначенных тенденций могут быть определены основные задачи правительства, парламента, исполнительных и распорядительных органов, руководителей всех уровней, а именно:
- обеспечение и развитие социально ориентированной рыночной экономики;
- создание эффективного правового государства, обеспечивающего активную поддержку крупномасштабных мер по достижению указанных ориентиров.
Современное состояние административных систем бывших союзных республик определяется тем опытом, который был накоплен на протяжении всего советского периода, и спецификой реформаторского процесса последнего десятилетия.
Следует отметить, что конституционное развитие бывших советских республик довольно динамично. Все эти государства прошли период внесения изменений в «старые» социалистические конституции и приняли новые постсоциалистические (в Казахстане — две: 1993 г. и 1995 г.). В ряд конституций были внесены изменения, например. Конституция Беларуси 1994 г. действует с изменениями и дополнениями 1996 г. Эти конституции могут быть отнесены к «постсоциалистической» конституционной модели. Они входят в ту же группу, что и постсоциалистические конституции европейских стран и Монголии, обладают целым рядом общих с ними черт, таких как: акцент на общечеловеческих ценностях, наличие антитоталитарных конституционных норм.
Однако в рамках единой постсоциалистической модели они составляют на настоящий момент особую подгруппу, которую объединяет общность исходной позиции (бывшие советские республики) и в силу этого значительное сходство задач, которые им приходится решать, а также способов их решения. С усложнением, после распада СССР, мировой системы, с формированием «многополярной» системы страна ищет свое собственное место в мире, и в том числе — свою модель системы административно-государственного управления.
Бывшие советские республики формируют свои административные системы, широко используя опыт государственного строительства как западных демократий, так и других моделей. Но известно, что заимствования никогда не проходят в чистом виде, и в результате процесса адаптации, приспособления заимствованных моделей формируются оригинальные системы, представляющие интерес для сравнительных исследований.
Если говорить о перспективах развития систем административно государственного управления, то, с одной стороны, существуют стремления к гармонизации и сближению законодательств государств—участников Содружества, а с другой стороны, прослеживаются тенденции к значительному усилению различий в системе государственного управления, в том числе и под влиянием внешнеполитических факторов.
В конституционном праве этих стран-участниц Содружества прослеживаются разные конституционные предпочтения — ориентации на разные регионы мира и разные конституционные модели. Так, Конституция Украины 1996 г. подчеркнуто тяготеет с точки зрения построения конституционного материала к западноевропейской конституционной модели, а Конституция Туркменистана 1992 г. обнаруживает целый ряд черт, характерных для восточных монархий.
Эти тенденции являются значимыми в силу отсутствия привлекательного примера внутри самой группы. Исторически традиционный лидер, Россия, в настоящее время не готова исполнять эту роль, прежде всего в силу воспринимаемого ныне с негативной стороны положения центра бывшего СССР, благодаря чему она до сих пор ассоциируется для остальных стран с возможностью централизации, а кроме того, в силу сравнительно небольшого и небесспорного собственного конституционного опыта.
Анализируя современное состояние систем административно-государственного управления государств — участников Содружества, можно проследить влияние нескольких значимых и общих факторов, которые и определяют общее и специфическое для каждой системы:
- обращение к идеям западноевропейского конституционализма;
- использование собственного конституционного опыта, традиций национальной государственности;
- включение конституционных норм, призванных препятствовать возрождению тоталитарного общества и государства.
Что касается собственного конституционного опыта, то для некоторых из бывших советских республик создание конституций — это прежде всего возвращение к собственному опыту, парламентским традициям и конституционным идеям досоциалистического периода. К примеру, для Грузии — это опыт, выраженный в Конституции Грузии 1921 г.
Историческая преемственность особо подчеркивалась при подготовке новых конституций, причем даже в нормативных актах, например, в Законе Республики Грузия от 6 ноября 1992 г. «О государственной власти» говорилось, что он определяет полномочия высших органов Грузии «до принятия новой Конституции, которая будет осуществляться на основе преемственности Конституции Грузии 1921 г.». Эта идея была реализована в Конституции Грузии 1995 г., преамбула которой гласит: «Граждане Грузии... опираясь на многовековые традиции грузинской национальной государственности и основные принципы Конституции Грузии 1921 г., провозглашают настоящую Конституцию» [Конституции, 1999].
Но в конституциях постсоветских государств вполне очевидно и обращение к идеям европейского конституционализма (свобода, гуманизм, права личности, народный суверенитет, разделение властей, представительное правление и т.д.). которые не использовались или критиковались как «буржуазные» в советский период. Встречается и прямое текстуальное заимствование. Однако в целом конституционное оформление этих идей отличается значительным своеобразием по сравнению е западноевропейскими конституциями. Таким образом, несмотря на то что в основу административно-политических реформ государств—участников Содружества были положены общие демократические принципы, пути их конституционного развития и созданные административные системы различаются между собой и существенно отличаются от западноевропейских аналогов.
В конституциях большинства названных государств используется характерная для современных западных конституций характеристика государства как демократического и правового. Встречаются и другие, также широко распространенные в западных конституциях характеристики (светское, социальное и т.д.). Между тем построение и демократического и правового государства для постсоветских государств — все еще перспективная задача, а не реалии современности. Отсюда своеобразная ситуация в конституционном регулировании, когда в преамбуле конституции ставится задача построить такое государство, а в самом тексте государство характеризуется как уже правовое. Например, в преамбуле Конституции Азербайджана 1995 г, говорится о «намерениях» народа Азербайджана «построить правовое, светское государство, обеспечивающее верховенство законов как выражение воли народа», а в ст. 7 содержится следующее положение:
«Азербайджанское государство — демократическая, правовая, светская, унитарная республика» [Конституции, 1999].
В конституциях других постсоветских государств прослеживается та же ситуация. Так, в преамбуле Конституции Кыргызстана говорится о решимости развивать экономику, политические и правовые институты, культуру для обеспечения достойного уровня жизни для всех, а в ст. 1 Кыргызстан характеризуется как демократическая республика, построенная на началах правового светского государства. Различие с западными государствами, у которых заимствованы данные характеристики, состоит прежде всего в том, что в них сначала сформировалась правовая и демократическая государственность, а уже затем это нашло отражение на конституционном уровне. В постсоветских республиках процесс противоположный: предполагается, что включение данных характеристик государства будет способствовать их формированию и одновременно будет являться целью функционирования системы государственного управления.
Система административно-государственного управления каждой из анализируемых стран тесно связана с такими формами правления в государстве, как президентская или парламентская республика. Если в начале становления государств — членов СНГ преобладающей и предпочтительной формой правления была смешанная (президентско-парламентская (республика), то со временем явно обозначилась тенденция к расширению президентской формы правления при усилении роли президента как главы государства. Эта тенденция, в частности, наиболее характерно прослеживается на примере развития Беларуси и Казахстана. Это связано не только с потребностями модернизирующихся государств в переходный период, но и имеет значительные политико-культурные основания.
Однако если обратиться к опыту Армении, то следует говорить о сохранении и укреплении данных принципов. При существующей системе разделения властей сочетаются сильный профессиональный парламент и президент как глава государства, обладающий значительными полномочиями. Конституционно регламентирована вся президентская вертикаль, с целью гарантировать невозможность абсолютизации президентской власти, но и исключить возможность давления на нее. Концепция формирования в Армении !юлупрезидентской республики явилась определяющей при конституционном закреплении полномочий правительства, осуществляющего исполнительную власть, и для его функционирования [Шмавонян, 2000, 87—90].
Еще большим своеобразием отличается закрепление принципа разделения властей, а именно он и специфика его реализации в наибольшей степени определяют систему государственного управления. Все постсоциалистические государства восприняли данный принцип. Например, ст. 5 Конституции Армении 1995 г. гласит: «Государственная власть осуществляется в соответствии с Конституцией и законами — на основе принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей». Аналогичные нормы содержатся в ст. 6 Конституции Беларуси, ч. 4 ст. 3 Конституции Казахстана, ст. 9 Конституции Таджикистана и др.
Здесь также мы имеем дело с заимствованием, но в своеобразной форме. Для западных демократий характерно использование принципа разделения властей без прямого упоминания о нем в конституциях. Сам термин на конституционном уровне и ранее встречался в конституциях некоторых латиноамериканских стран, которые заимствовали идею вместе с термином. Этот же подход характерен для постсоветских республик, причем нередко в «усиленном» варианте е упоминанием системы «сдержек и противовесов». Например, п. 4 ст. 3 Конституции Казахстана гласит: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов и в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой е использованием системы сдержек и противовесов» [Конституции, 1999]. Упомянутая в данной статье система сдержек и противовесов — один из наиболее широко известных вариантов реализации системы разделения властей.
Данная система, классический вариант которой сложился в США, предполагает такое взаимодействие в верхнем эшелоне власти, при котором они взаимно уравновешивают и сдерживают друг друга от попыток узурпировать власть. Американский вариант системы сдержек и противовесов построен на независимости властей друг от друга. Парламент не может отправить правительство в отставку, а исполнительная власть — распустить парламент, независима и судебная ветвь власти, поскольку судьи назначаются пожизненно. Существует достаточно четкое разграничение сфер деятельности каждой из властей, а также используются сдерживающие меры, при этом в Конституции США термин «система сдержек и противовесов» не употребляется, хотя ее механизм довольно подробно урегулирован в ряде разделов.
Национальные системы разделения властей других западных демократий существенно отличаются от американской, но принцип подхода к конституционному регулированию тот же: создание на конституционном уровне механизма, препятствующего «узурпации» власти одной из ветвей, без упоминания о системе разделения властей и описания ее составляющих.
В постсоветских государствах мы встречаем обратное, как уже указывалось, определение системы разделения властей, в то время как реальные механизмы, в том числе и установленные в Конституции, свидетельствуют скорее о концентрации власти, чем о ее разделении. Например, согласно ст. 4 Конституции Туркменистана 1992 г., «государство основывается на принципе разделения властей — законодательной, исполнительной и судебной, которые действуют самостоятельно, сдерживая и уравновешивая друг друга». Согласно ст. 45, «высшим представительным органом народной власти является Хал к Маслахаты Туркменистана», высшую государственную власть и управление осуществляют Президент, Меджлис, Верховный суд, Высший хозяйственный суд, Кабинет министров (ст. 46 перечисляет органы именно в таком порядке). Решения по важнейшим вопросам государственной жизни принимаются созываемым «по мере необходимости», но не реже одного раза в год Хал к Маслахаты, в состав которого входят Президент, депутаты меджлиса, хал к векиллери, избираемые по 1 от каждого этрапа (административно-территориальная единица), Председатель Верховного суда, Председатель Высшего хозяйственного суда. Решения Халк Маслахаты реализуются Президентом, меджлисом и другими государственными органами в соответствии с их полномочиями. Парламентом является меджлис, состоящий из 50 депутатов. Избираемый путем прямых выборов Президент возглавляет Кабинет министров и руководит работой Халк Маслахаты. Судьи назначаются Президентом при предварительном согласовании с меджлисом. В случае нарушения Президентом Конституции и законов Халк Маслахаты может выразить недоверие Президенту и вынести вопрос о его смещении на народное голосование. Меджлис может быть распущен по решению референдума, Президентом в установленных Конституцией случаях и в результате самороспуека. Меджлис может выразить недоверие Кабинету министров, отказаться одобрить программу деятельности Кабинета министров, отклонить кандидатов на должности Председателя Верховного суда, Председателя Высшего хозяйственного суда.
Кроме Российской Федерации все остальные участники СНГ являются унитарными государствами. Однако в шести из них имеются автономии. Это Азербайждан, в составе которого имеется Нахичеванская автономная республика; Грузия, в составе которой — Абхазия; Молдавия с особым территориальным образованием — территорией гагаузов; Таджикистан — с Горно-Бадахшанекой автономной областью; Казахстан, в составе которого находится Республика Каракал-пакстан; Украина — с автономной республикой Крым. Необходимость учитывать сложный состав государственного образования отразилась как на системе органов государственной власти, так и на формировании и функционировании административных систем этих государств. В системе административно-государственного управления Азербайджана, Украины, Таджикистана предусмотрена система органов административного управления для автономий. Однако с целью сохранения единой исполнительной вертикали в Нахичеванской автономной республике главы местной исполнительной власти назначаются Президентом Азебайджана по представлению Али меджлиса Нахичеванской автономной республики.
В Молдове и Грузии на конституционном уровне эта проблема не нашла своего отражения. В Грузии, несмотря на попытки использовать федеративную идею в качестве основы урегулирования конфликтов, парламент отказался от внесения главы о государственно-территориальном устройстве и местном самоуправлении и занял «позицию умолчания».
Все постсоветские государства столкнулись с серьезными проблемами при реформировании советской системы организации государственной власти, и далеко не всем удалось удовлетворительно (в демократическом ключе) с ними справиться. В конечном итоге эволюция, формально провозглашаемая как переход к разделению властей, нередко приводит к такому перераспределению властных полномочий, при котором наибольшими инструментами воздействия на жизнь общества обладают органы, выведенные за рамки системы разделения властей, как, например, в Казахстане.
Новым государственным органом, занимающим особое место в системе административно-государственного управления Казахстана является Конституционный совет. Хотя принцип его верховенства не закреплен конституционно, однако это следует из его законных полномочий и практики управления. Полномочия и порядок образования и деятельности Конституционного совета определяются Конституцией и Указом Президента, имеющим силу конституционного закона «О Конституционном Совете» от 29 декабря 1995 г. Совет состоит из семи членов, полномочия которых длятся шесть лет. Председатель Конституционного совета назначается Президентом Республики и в случае разделения голосов поровну его голое является решающим. Кроме того, еще два члена Совета назначаются Президентом. Если учесть действительно значительные полномочия этого конституционного органа, и то, что члены Конституционного совета при выполнении своих обязанностей независимы и подчиняются только Конституции и соответствующему указу Президента, то можно сделать вывод о том, что эта структура, вынесенная за рамки системы разделения властей, находится под влиянием Президента, обеспечивает дополнительную легитимность его решений и укрепляет исполнительную вертикаль.
При таком подходе можно говорить о частичной или даже полной утрате смысла конституционного закрепления принципа разделения властей, поскольку он уже не создает механизма демократического функционирования государства. Дополнительные структуры и полномочия способствуют усилению исполнительной вертикали, что при определенных условиях может способствовать повышению эффективности системы административно-государственного управления, но в то же время, безусловно, создает угрозу существованию принципа разделения властей как основы демократического государства.
Важным моментом для анализа системы административно-государственного управления является вопрос о государственном регулировании экономических процессов. Так, Казахстан закрепляет два вида собственности: государственную и частную. Определяются основные объекты государственной собственности (земля и недра, растительный и животный мир, природные ресурсы), которые в первую очередь являются объектом управления государствено-административной системы.
В отличие от социалистического периода, когда предпринимательская деятельность была запрещена, действующие конституции по западному образцу регулируют ее как позитивное явление. В конституциях присутствует два подхода к регулированию предпринимательской деятельности: во-первых, она определяется как субъективное право человека; во-вторых, в конституции определяется отношение государства к данному явлению.
Что касается права на предпринимательскую деятельность, то встречается как его безусловное закрепление (например, согласно ч. 4 ст. 26 Конституции Казахстана 1995 г. «Каждый имеет право на свободу предпринимательской деятельности»), так и закрепление с указанием ограничительного характера («Каждый имеет право на предпринимательскую деятельность, не запрещенную законом», — гласит ст. 42 Конституции Украины 1996 г.). Иногда уже на конституционном уровне встречаются указания на ограничение данного права для определенных категорий лиц, так, ст. 42 Конституции Украины 1996 г. гласит: «Предпринимательская деятельность депутатов, должностных и служебных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления ограничивается законом».
Отношение государства к предпринимательской деятельности в целом положительное имеет некоторые оттенки: в одних конституциях законодатель предпочел решительную формулировку, говоря об обязанности государства в отношении предпринимательской деятельности (так, согласно ч. 2 ст. 30 Конституции Грузии 1995 г., «Государство обязано содействовать развитию свободного предпринимательства и конкуренции»), в других — более спокойный подход, и используется термин гарантии (например, согласно ст. 53 Конституции Узбекистана 1991 г. «Государство гарантирует свободу экономической деятельности, предпринимательства и труда с учетом приоритетности прав потребителя, равноправие и правовую защиту всех форм собственности»).
Единодушны законодатели в отношении конкуренции, которой государство «обеспечивает защиту» (ст. 42 Конституции Украины 1996 г.), «обязано содействовать» (ч. 2 ст. 30 Конституции Грузии 1995 г.), а недобросовестная конкуренция запрещается (ч. 4 ст. 26 Конституции Казахстана 1995 г.) или не допускается (ч. 2 ст. 34 Конституции России 1993 г).
Республика Беларусь, пожалуй, в наибольшей степени не допустила ухода государства из сферы экономики, поскольку государство, особенно в переходных условиях, должно регулировать экономическую деятельность, исходя из интересов общества, бизнеса и отдельного потребителя.
В процессе сравнительного анализа систем административно-государственного управления стран—участниц Содружества вопрос об институте государственной службы также представляется актуальным. Создание собственных систем государственной службы активно осуществлялось на протяжении последнего десятилетия каждой из республик, и в большинстве процесс еще далек от завершения.
Переход общества к устойчивому и динамичному развитию предъявляет повышенные требования к кадрам государственного управления. Можно говорить о том, что приоритетными направлениями кадровой политики каждого из государств Содружества в настоящее время являются:
- формирование единой системы работы с руководящими кадрами всех уровней управления и сфер деятельности;
- обеспечение потребностей органов управления в кадрах профессионалов-управленцев, формирование резерва руководящих кадров;
- повышение эффективности использования руководящих кадров, ответственности руководителей за решение стоящих проблем;
- создание условий для профессионального роста управленческих кадров, обеспечение непрерывной переподготовки и повышения квалификации.
В качестве устойчивой тенденции, прослеживающейся во всех системах административно-государственного управления государств Содружества, можно отметить обновление кадрового корпуса. В настоящее время удельный вес руководителей органов государственного управления в возрасте до 40 лет составляет в среднем 26%. И по мнению большинства национальных исследователей, такая тенденция является оправданной, соответствует духу времени.
Ранее, в силу высокой степени централизации процесса выработки и принятия организационно-управленческих решений, от руководителей требовались не столько инициатива и самостоятельность, сколько элементарная исполнительность, умение выполнять данное сверху задание. Если говорить о намечающейся тенденции децентрализации руководства и управления как общеевропейской тенденции, актуальность которой для стран Содружества возросла в последнее время, то существенно возрастают требования к уровню теоретической и практической подготовки управленческих кадров, которым приходится самостоятельно принимать и реализовывать решения в условиях быстро меняющейся ситуации на рынке.
Современные требования к управленческим кадрам заставили перестроить систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров. Главное место в этой системе занимают специализированные высшие учебные заведения, к примеру, Академия управления при Президенте Республики Беларусь, которая является ведущим научным, учебно-методическим и информационно-аналитическим центром. Академия осуществляет дополнительную переподготовку и повышение квалификации кадров различных отраслей народно-хозяйственного комплекса республики, ведет подготовку специалистов (на базе среднего и высшего образования) в области экономики, управления и права.
В процессе системной реализации государственной кадровой политики в числе важнейших направлений могут быть названы:
- создание организационных основ реализации государственной кадровой политики в области последипломного образования, обеспечение дальнейшего взаимодействия в этой области республиканских и местных органов государственного управления;
- осуществление целенаправленных мер по усилению мотивации в постоянном повышении профессионально-квалификационного уровня кадров, что должно найти отражение в соответствующих нормативных актах;
- организация изучения реального спроса на дополнительные образовательные услуги, разработка государственного регулирования рынка образовательных услуг в сфере последипломного образования;
- расширение масштабов международного сотрудничества в области переподготовки и повышения квалификации кадров.
Особое значение в профессиональной подготовке современных руководителей имеет овладение ими современными политическими, социальными и информационными технологиями, т.е. совокупностью форм, методов и средств, позволяющих своевременно получать и всесторонне анализировать необходимую информацию, принимать на этой основе эффективные решения, обеспечивать их реализацию. Сегодня здесь есть определенный дисбаланс между профессиональной, управленческо-экономической и правовой подготовкой.
Для более эффективного решения всего комплекса назревших кадровых вопросов необходима разработка национальной концепции государственной кадровой политики. Ее реализация может найти отражение в общегосударственных программах, таких как программа Беларуси «Кадры».
Изменения в административных системах стран СНГ, целью которых являлось повышение эффективности государственного управления. Основными проблемами здесь являются:
- Отсутствие четко закрепленных функций между различными уровнями управления. Системы административно-государственного управления остаются достаточно централизованными.
- Необходимость укрепления регионального уровня управления и развитие местных органов управления.
- Развитие новых форм государственного правления (например, парламентской республики на Украине).