Административно-территориальные формы организации государства (или формы государственного устройства) могут основываться на двух принципах: унитаризма и федерализма, в соответствии с которыми государства разделяются на унитарные и федеративные.
Унитаризм представляет собой модель организации государственного управления, основанную на объединении политической компетенции центром. Воплощением принципа унитаризма является унитарное государство, которое представляет собой слитное государство, состоящее не из государственных образований, а из административно-территориальных единиц. Отличительными признаками унитарного государства выступают: единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны; единое гражданство и единая система права; централизованная судебная система; единая система высших органов государственной власти и подразделение на административно-территориальные единицы (департаменты, области, районы и т. д.), которые не обладают политической самостоятельностью.
В настоящее время существует несколько унитарных государств (Великобритания, Испания, Италия, Дания, Финляндия), устройство которых характеризуется наличием административной автономии для отдельных территорий. Например, в состав Великобритании входят Шотландия и Северная Ирландия, которые пользуются ограниченной автономией.
Понятие «федерализм» происходит от латинского foedus, что означает «договор», «союз», «соглашение». С конца XIX в. термин «федерализм» использовался для обозначения ассоциации, части которой сохраняют свою административную или финансовую независимость. Д. Кинг отмечает, что:
«федерализм — это институциональное соглашение о форме суверенного государства, отличающееся от других государств только тем, что его региональные единицы, согласно конституционно утвержденным процедурам, участвуют в процессе принятия решений центральным правительством».
В. Рикер определяет федерализм как политическую организацию, в которой власть разделяется между региональными правительствами и центральным правительством и каждый тип правительства имеет область принятия окончательных решений. Федерализм можно рассматривать как пространственное или территориальное разделение властей. Д. Элазар рассматривает федерализм как «фундаментальное разделение властей среди множества центров». Именно поэтому федерация трактуется как многоуровневая система институтов, осуществляющих функции политического управления. Институтами федерации являются:
- как федеральные органы власти, так и органы власти субъектов федерации;
- устойчивая конституция, распределяющая власть между центром и федеральными единицами;
- двухпалатный парламент, одна палата которого представляет интересы различных сегментов общества, а другая — интересы регионов;
- право федеративных единиц на внесение изменений в общефедеральную конституцию;
- право внесения изменений в региональные конституции (не противоречащих общефедеральной конституции) за региональными органами власти;
- долевое управление (центр + регионы);
- самоуправление регионов;
- политический иммунитет против права сецессии.
Взаимодействие федеративных институтов, их композиция порождают многообразие форм и моделей федерализма.
Дуалистическая форма федерализма характеризуется четким распределением полномочий между центром и регионами. Решения, которые входят в совместную компетенцию центра и регионов, должны приниматься на основе взаимных соглашений и сделок. Такая форма федерализма, согласно немецкому политологу Р. Шульце, является идеальным типом. В качестве примера этой формы федерации можно привести США.
Кооперативная форма федерализма определяется договоренностью между составными частями государства и сотрудничеством между федеральным правительством и правительствами регионов. Такое сотрудничество касается прежде всего осуществления крупных социально-экономических программ, способных приносить выгоду всему сообществу. Примером этой формы федерализма может служить Германия.
Конкурентная форма федерализма отличается конкуренцией между регионами за приток капиталов, рост инвестиций и т. п. Конкуренция, развивающаяся по «горизонтали», дополняется сотрудничеством и компромиссом по «вертикали» (т. е. между центром и регионами). Конкуренция может порождать как большую активность регионов, так и острый конфликт между ними. Такие конфликты достаточно часто встречаются в практике федерализма Германии.
Промежуточная форма федерализма сочетает в себе элементы как кооперативной, так и конкурентной форм. Выделяются две альтернативы развития такой формы. В случае усиления роли центра промежуточная форма может трансформироваться в кооперативную, как это случилось в Германии. В том случае, если верх берут тенденции усиления автономии регионов, государству может угрожать трансформация в конфедерацию. Примером последнего является Канада.
Д. Элазар выделяет три модели федерализма: «пирамида», «периферия—центр», «федеральная матрица».
Модель пирамиды предполагает жесткую иерархию во взаимоотношениях центра, регионов и местного самоуправления. Такая модель в большей степени характерна для политических систем, ориентированных на мобилизацию ресурсов с целью ускоренного развития или нейтрализации внешних угроз.
Модель «периферия—центр» предполагает равенство регионов между собой при одновременном доминировании центра по отношению к ним. В этой модели органично сочетаются традиции территориального плюрализма с централизованным управлением.
В модели федеральной матрицы (рис. 8.3) отсутствует жесткая соподчинен-ность и иерархия власти. Центры власти располагаются и по горизонтали, и по вертикали. Власть в этой модели имеет дисперсный характер. На любом уровне власть распределяется как по вертикали (законодательные, исполнительные органы власти), так и по горизонтали (судебные и административные органы власти). Все уровни и центры власти оказываются взаимосвязаны: субъекты власти регионов через федеральную законодательную и исполнительную ветви власти, законодательные органы всех уровней — между собой, как и административные органы власти. В определенном смысле матричная модель представляет собой идеальный тип федерации.
Особое внимание уделяется в теории федерализма проблеме централизации/децентрализации власти. Под децентрализацией понимается рассредоточение, разделение власти между различными центрами. Швейцарский политолог М. Росси выделяет четыре основные формы децентрализации:
- деконцентрация — передача части властных функций центром нижестоящим структурам территориального управления;
- делегация — передача определенных видов ответственности территориальным структурам управления;
- деволюция — передача определенных полномочий и ресурсов от центра территориальным структурам управления;
- экономическая децентрализация — уменьшение государственного управления экономикой, стимулирование развития частного сектора.
Чаще всего федерализм ассоциируется с децентрализацией власти. В действительности отношения между централизацией/децентрализацией и унитаризмом/федерализмом могут быть весьма многообразными.
Очевидно, что все государства можно разделить на:
- федеративные и децентрализованные;
- федеративные и централизованные;
- унитарные и децентрализованные,
- унитарные и централизованные.
Американский политолог А. Лейпхарт исследовал 36 демократий и разделил их на четыре группы, оценив степень децентрализации с помощью специального индекса.
Можно отметить ряд достоинств и недостатков, присущих федерализму. Достоинства
- Наличие многочисленных барьеров на пути злоупотреблениям власти. Во-первых, разграничение предметов ведения между федерацией в целом и ее субъектами существенно ограничивает власть. Во-вторых, наличие специфических интересов субъектов федераций требует их согласования и препятствует монополизации власти.
- Эффективность инноваций. Федеративная система государственного устройства позволяет минимизировать ошибочные решения на общегосударственном уровне. В федерации существует возможность апробировать любые нововведения, проекты реформ в одном или нескольких субъектах федерации, определив тем самым эффективность планируемых социальных и политических инноваций. Полученный положительный опыт может быть в дальнейшем реализован в масштабах всей федерации.
- Расширение возможностей преодоления конфликтов. В федеративных государствах сужается социальное пространство конфликтов. Чаще всего они возникают и развиваются на региональном уровне, имеют автономный характер и не подрывают стабильность государства.
- Активизация политического участия. Федерализм позволяет разнообразить формы политического участия. Индивиды имеют право участвовать не только в выборах общефедеральных органов власти, но и на уровне субъектов федерации, а также в выборах в органы местного самоуправления.
- Военные и политические преимущества. Федерализм позволяет объединить ресурсы и силы для обеспечения национальной безопасности и достижения внешнеполитических целей.
- Экономический выигрыш. Федеративное государственное устройство позволяет снять таможенные барьеры между регионами, минимизировать затраты для внутреннего перемещения товаров, рабочей силы и других ресурсов, а также создать общие «правила игры» в экономике, что существенно облегчает работу на внутреннем рынке.
Недостатки
- «Эгоизм» субъектов федерации. Каждый субъект имеет специфические интересы, которые могут противоречить интересам других субъектов. Стремление к их реализации, ущемляющее интересы других участников федерации, ослабляет государство в целом.
- Проблемы координации. Усложняется координация деятельности органов власти, особенно если они мало зависят друг от друга. Полицентризм власти приводит к затягиванию решений, что обусловлено необходимостью их согласования между различными уровнями власти. Подчас достаточно сложно определить, какой институт власти за что отвечает. Возникают проблемы строительства властной вертикали.
- Социально-экономическое неравенство. В условиях федерализма возможно существование достаточно глубоких социальных различий (в уровне экономического развития, доходов населения и т. п.) между различными регионами и субъектами федерации.