Введение в действие Налогового кодекса РФ является значительным событием на пути построения в России цивилизованной и эффективно действующей налоговой системы, способствующей реализации фискальных и социально-экономических интересов как государства, так и хозяйствующих субъектов и населения.
Налоговый кодекс устанавливает систему налогов и сборов, общие принципы налогообложения, виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации, основания возникновения и порядок исполнения обязанностей по их уплате, права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых налоговым законодательством. Кодекс регламентирует формы и методы планового контроля, а также ответственность за совершение налоговых правонарушений.
Совокупность налогов и сборов, взимаемых государством в установленном порядке, а также формы и методы их построения образуют налоговую систему Российской Федерации.
Различают понятия налоговой системы и системы налогообложения. Дело в том, что система налогообложения понятие более широкое. В отличии от налоговой системы, в которую организационно входят Министерство по налогам сборам и его структурные подразделения, в систему налогообложения как участники входят Федеральная служба налоговой полиции РФ, Государственный таможенный комитет РФ, казначейские органы. Кроме того, законодательно определены лица, содействующие уплате налогов и сборов. Это банки, налоговые агенты и сборщики налогов, суды, арбитраж, нотариальные конторы, предприятия и организации, выплачивающие заработную плату, дивиденды и другие виды доходов, с которых исчисляется, издерживается и перечисляется в бюджет подоходный налог с физических лиц.
Согласно Налоговому кодексу налоги и сборы не могут носить дискриминационный характер и различно применяться исходя из политических, этнических, идеологических и иных различий между налогоплательщиками. Не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от форм собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.
Налоги и сборы должны иметь экономическое обоснование и не могут быть произвольными. Установлена недопустимость введения налогов и сборов, препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав.
Налоговым кодексом не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации, в частности прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории страны товаров или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических и юридических лиц.
Закономерность и четкие методические подходы к функционированию налоговой системы при установлении налогов обеспечиваются требованием определения всех элементов налогообложения. Законодательные и нормативные документы должны быть сфокусированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги и сборы, когда и в каком порядке он должен платить. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика.
Федеративный тип государственного устройства России радикально влияет на основы построения налоговой системы. Необходимость разграничения налоговых полномочий между уровнями власти (налоговый федерализм) определила трехуровневую структуру налоговой системы. Это означает, что налоговая система Российской Федерации должна быть такой, чтобы обеспечить достаточную степень самостоятельности соответствующих бюджетов по малого вы м поступлениям.
Характеристика действующей налоговой системы и перспектив ее развития во многом зависят от развития бюджетного федерализма в России. Принятием федерального бюджета на 2001 г. в основном завершилась реализация Концепции реформирования международных отношений в Российской Федерации, намеченная на 1999-2001 гг.
Тем не менее сложившаяся система не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Более 50% всех налогов собирается на территории всего лишь 10 субъектов Федерации, где проживает 22% населения, и именно эти субъекты в наибольшей степени выигрывают от децентрализации налоговых поступлений.
Большинство же субъектов РФ и населения страны, напротив, объективно заинтересованы в частичном перераспределении средств между регионами, т.е. в повышении доли федерального бюджета в налоговых доходах. Для того чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового для всех субъектов Федерации уровня придется сконцентрировать в федеральном бюджете 85% налоговых доходов и затем примерно половину из них перераспределить в виде финансовой помощи регионам.
В настоящее время на уровне региональных и местных бюджетов сосредоточено около половины налоговых доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации. По этому показателю Россия практически не уступает большинству федеративных государств, а по доле местных бюджетов даже опережает их. Однако фактически бюджетное устройство России остается крайне централизованным даже по меркам унитарных государств.
Расходы многих региональных и особенно местных бюджетов финансируются в большой мере в виде финансовой помощи из федерального бюджета, предназначенной на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы, социальные пособия, льготы и т.д. При этом средств в целом недостаточно.
Это позволяет регионам переложить налоговую и финансовую ответственность за состояние своих бюджетов и социальной сферы на федеральный центр, сохранив за собой неограниченные возможности проведения своей бюджетной политики с использованием режима «выборочного секвестра», использованием денежных суррогатов и зачетов, необоснованным представлением индивидуальных налоговых льгот, скрытым субсидированием. Применяются также безответственные внешние заимствования.
Сложившаяся система бюджетного федерализма в России сегодня уже не отвечает ни современным принципам бюджетного федерализма, ни стратегии развития страны на перспективу. Соответственно неудовлетворительному состоянию бюджетного федерализма трудно строить эффективную налоговую систему.
Международный опыт доказывает, что эффективная система бюджетного федерализма, обеспечивающая условия для устойчивого экономического роста и решения социальных проблем, отвечает следующим пяти основным требованиям:
- должно быть четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;
- региональные власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики;
- федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства;
- региональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений и прежде всего в налоговой области;
- все эти условия должны быть предметом торга.
Однако, как показали исследования, проведенные в Российской Федерации Организацией экономического сотрудничества и развития, российская система бюджетного федерализма не отвечает на одному из перечисленных требований.
Многие из распространенных проблем бюджетного федерализма в России и подходы к их решению обозначены в Стратегии развития России на период до 2010 г. Они будут конкретизированы в соответствующем разделе готовящейся Правительством Программы социально-экономического развития России на 2002—2004 гг.
Перспективы организованного построения налоговой системы Российской Федерации на ближайшие годы зависят от того, как будет реформироваться система бюджетного федерализма. В части, касающейся налоговых полномочий, необходимо отказаться от унаследованного от советской практики принципа расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы.
Во-первых, этот принцип не обеспечивает взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством получаемых бюджетных услуг. Во-вторых, получая основную часть доходов от федеральных налогов, региональные власти фактически распоряжаются деньгами не заработанными, как всегда в таких случаях, недостаточно эффективно. В-третьих, в условиях, когда нормативы отчислений от регулирующих налогов или условия их взимания (налоговая база, ставка, льготы) могут быть изменены на федеральном уровне, регионы и муниципалитеты лишены долгосрочных стимулов к поддержанию благоприятного инвестиционного климата и наращиванию собственной налоговой базы. В-четвертых, возникает скрытая конкуренция с федеральными властями за один и тот же объект налогообложения.
Конечной целью реформирования налоговой системы в соответствии с развитием бюджетного федерализма должен стать полный отказ от разделения налогов и налоговых поступлений на собственные, закрепленные и регулирующие. Все налоги и поступления по ним должны считаться только собственными. Поступления по федеральным налогам полностью, без каких-либо «расщеплений» должны направляться в федеральный бюджет, региональные налоги — только в региональные бюджеты.
Рассмотренная перспектива реформирования налоговой системы Российской Федерации, безусловно, предъявляет новые повышенные требования к качеству управления налогообложением в стране. Требуется новый уровень налогового менеджмента.