Бюджетный процесс — это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. В соответствии с этим определением необходимо более подробно рассмотреть следующие вопросы:
- нормативные документы, определяющие состав бюджетного законодательства;
- распределение компетенции органов государственной власти и местного самоуправления (по вертикали);
- круг участников бюджетных правоотношений;
- полномочия участников бюджетного процесса (по горизонтали).
Структура бюджетного законодательства представлена на рис. 7.1.1. Необходимо отметить, что Бюджетному кодексу РФ принадлежит приоритет в сфере нормативного регулирования бюджетного процесса в России. Нормативные правовые акты, которые обозначены на рис. 7.1.1, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных исполнительный органов власти, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить Кодексу. В то же время Бюджетный кодекс устанавливает приоритет международных правовых норм: если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора. Бюджетное законодательство формируется на трех уровнях бюджетной системы РФ. Соответственно строится вертикальное распределение компетенции между уровнями власти.
К компетенции федерального уровня государственной власти принадлежат:
- установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;
- разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
- разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
- установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственный внебюджетный фондов;
- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
- установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;
- утверждение бюджетной классификации РФ;
- установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления;
- управление долгом Российской Федерации;
- определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;
- установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ и др.
В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов РФ относятся не только вопросы, связанные с бюджетами субъектов РФ и бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов, но и порядок организации межбюджетных отношений в конкретном субъекте Рф, хотя эти вопросы находятся в сфере совместного ведения с федеральными органами государственной власти. Соответственно компетенция органов местного самоуправления должна осуществляться в пределах, установленных федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, а также в соответствии с нормативно-правовыми актами органов власти местного самоуправления.
Участники бюджетного процесса:
- Президент Российской Федерации;
- органы законодательной (представительной) власти;
- органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);
- органы денежно-кредитного регулирования;
- органы государственного и муниципального финансового контроля;
- государственные внебюджетные фонды;
- главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
- иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов. В состав участников бюджетного процесса входят также органы, обладающие бюджетными полномочиями (рис. 7.1.2).
Законодательные (представительные) органы власти имеют следующие обязанности:
- рассматривать и утверждать бюджеты;
- рассматривать и утверждать отчеты об исполнении бюджетов;
- формировать и определять правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней и др.
Аналогичные полномочия законодательных (представительных) органов власти касаются вопросов регулирования деятельности государственных внебюджетных фондов.
Законодательные (представительные) органы власти не имеют права создавать свои резервные фонды, а также выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов (за исключением органов местного самоуправления, совмещающих функции законодательных и исполнительных органов). Представляется, что это положение направлено на последовательную реализацию принципа разделения полномочий органов власти в бюджетном процессе, который, как известно, устанавливает, что исполнение бюджета — исключительная компетенция исполнительных органов власти.
Органы исполнительной власти осуществляют:
- составление проектов бюджетов;
- представление их на рассмотрение и утверждение законодательными (представительными) органами власти вместе с необходимыми документами и материалами;
- исполнение бюджетов, в том числе сбор доходов бюджета;
- управление государственным (муниципальным) долгом;
- осуществление ведомственного контроля за исполнением бюджета;
- представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов власти и др.
Аналогичные полномочия имеют исполнительные органы власти по отношению к государственным внебюджетным фондам.
Центральный банк РФ (Банк России) выполняет следующие обязанности:
- совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение в Государственную Думу РФ основные направления денежно-кредитной политики;
- обслуживает счета бюджета;
- осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам.
Особо обратим внимание на то, что счета бюджета могут обслуживаться только Банком России, однако это правило имеет исключение, что следует из компетенции кредитных организаций.
Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, как участники бюджетного процесса выполняют две функции: осуществление операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе и обеспечение функций Банка России там, где он эти функции выполнять не может. Субъекты РФ, муниципальные образования вправе открывать счета в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами (в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций).
Контрольные органы законодательных (представительных) органов власти на всех уровнях осуществляют:
- контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- проведение экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, актов органов местного самоуправления.
Органы контроля исполнительной власти в ходе исполнения соответствующего бюджета и бюджета государственного внебюджетного фонда осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль.
Главный распорядитель бюджетных средств имеет право распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Главный распорядитель бюджетных средств определяется ведомственной классификацией расходов бюджета. Для федерального уровня главным распорядителем бюджетных средств выступает орган государственной власти РФ; для регионального и местного уровня — орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение.
Главный распорядитель средств соответствующего бюджета:
- определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств;
- утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
- составляет бюджетную роспись;
- распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств;
- исполняет соответствующую часть бюджета и др.
Распорядитель бюджетных средств имеет право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств и осуществлять связанные с этим функции. Распорядитель бюджетных средств может быть уполномочен:
- Правительством РФ представлять сторону государства в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций;
- органом исполнительной власти субъекта РФ представлять сторону субъекта РФ в договорах о предоставлении средств бюджета субъекта РФ на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций;
- органом местного самоуправления представлять сторону муниципального образования в договорах о предоставлении средств местного бюджета на возвратной основе, муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций.
Бюджетное учреждение — организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. В смете доходов и расходов должны быть отражены бюджетные и внебюджетные доходы бюджетного учреждения. При этом учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетный источников. Бюджетное учреждение наделено правом оперативного управления государственным или муниципальным имуществом.
Получатель бюджетных средств — это бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Учитывая роль Министерства финансов РФ в осуществлении бюджетного процесса, Бюджетный кодекс РФ отдельно устанавливает его полномочия. Министерство финансов РФ:
- составляет проект федерального бюджета и принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- составляет сводную бюджетную роспись федерального бюджета;
- разрабатывает Программу государственных внутренних заимствований и Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации;
- осуществляет сотрудничество с международными финансовыми организациями;
- осуществляет методическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм;
- проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, в том числе получателей бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и государственных гарантий;
- регистрирует эмиссии займов субъектов РФ, муниципальных образований, государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий;
- осуществляет в порядке, установленном Правительством РФ, управление государственным долгом РФ;
- исполняет федеральный бюджет;
- составляет отчет об исполнении федерального бюджета, отчет об исполнении консолидированного бюджета РФ;
- налагает на главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитные организации штрафы в соответствии с договорами и законодательством РФ;
- осуществляет иные полномочия.