В зависимости от избранного пути общественного развития и социальных приоритетов принято выделять различные модели государственного устройства, обусловленные политическими, экономическими, демографическими и другими факторами. Экономике социалистических стран присущ патернализм государства, проявляющийся в попытке взять на себя отеческую заботу о благополучии всего населения. Для социализма было характерно практическое отсутствие рыночных отношений в социальной сфере, что в настоящее время не отвечает задачам реформирования экономики России. Другой, близкой по целям к социалистической является шведская модель благосостояния, которая отличается высокой степенью государственного регулирования, реализующей идею солидарности различных слоев населения и сближения высокого уровня их жизни. В результате регулирующих мер при таком характере экономических отношений развертывается широкая сеть бесплатных социальных услуг, на реализацию которых направляется примерно 40% всех расходов государственного бюджета. Такой социально ориентированной модели придерживаются Австрия, Германия, Норвегия, Швеция, Япония.
Достаточно либеральная модель сложилась в США, Великобритании, Австралии, где взамен широкого вмешательства в развитие экономики и социальной сферы патернализм государства распространяется на наименее обеспеченные и социально уязвимые категории граждан. Участие государства в решении социальных задач проявляется в создании условий для развития рыночных элементов хозяйствования, в том числе и в сфере жизнедеятельности людей.
В основе современного экономического курса Российской Федерации лежит концепция социального рыночного хозяйства. Политические установки направлены на последовательное повышение уровня жизни населения, снижение социального неравенства, восстановление экономической и политической роли страны в мировом сообществе на основе синтеза рыночных и государственных методов хозяйствования, сочетания регулирующей роли государства и свободного рыночного развития экономики.
Безусловные стратегические задачи России на предстоящее десятилетие в области социальных отношений:
- создание условий для реализации гражданами своих прав на высокий уровень образования, соответствующий потребностям развития экономики;
- улучшение здоровья населения, развитие массовой физической культуры, спорта, туризма;
- развитие культурного потенциала страны, обеспечение доступности культурных ценностей широким слоям населения;
- создание цивилизованного рынка труда;
- обеспечение адресной и дифференцированной поддержки за счет бюджетных средств граждан с доходами ниже прожиточного минимума;
- повышение финансовой устойчивости пенсионной системы и реального размера пенсий;
- проведение системных изменений в жилищной сфере с целью повышения качества жилищных услуг и соответствия их платежеспособному спросу населения.
Официальная позиция государства должна быть направлена на повышение качества жизни граждан, что является в конечном счете основой роста национальной экономики, а также упрочения социальной стабильности в обществе. Эти проблемы весьма актуальны для всех стран мира. Показатели качества жизни - смертность и заболеваемость, состояние окружающей среды, уровень образования и преступности, объем и структура потребления материальных благ или услуг — в большинстве государств за последние годы выросли. По данным ООН, наиболее высок этот показатель в Канаде, США, Нидерландах и Норвегии. В нашей стране благосостояние населения в 1990-х годах значительно ухудшилось, доля семей, имеющих доходы ниже прожиточного минимума сильно возросла. Отметим, что прожиточный минимум — это показатель минимального объема и структуры потребления материальных благ или услуг, необходимых для сохранения здоровья и поддержания жизнедеятельности человека. Величина прожиточного минимума устанавливается в стоимостном выражении в соответствии с методикой Минтруда России и зависит от экономических, климатических, демографических и ряда других факторов.
Поставленные цели не могут быть достигнуты без коренной модернизации экономики. Коррекция современных форм государственного вмешательства в экономику нашей страны в сторону либерализации предполагает ослабление бюрократического давления на бизнес, повышение уровня экономической свободы для всех участников хозяйственной деятельности, создание финансовых стимулов для социально-экономического развития.
Здесь мы подошли к практическим вопросам функционирования системы государственного регулирования социально-экономических процессов (далее — ГРСЭП). Следует подчеркнуть, что модель государственного устройства и формы государственного регулирования экономики и социальной сферы представляют собой единый комплекс целей, задач и мер, основанных на правовых, финансовых и организационных аспектах.
Правовое регулирование порядка реализации принятой экономической и социальной концепции обеспечивается комплексом законодательных актов и программных документов. Не ограниченная правилами система рыночных отношений может привести к диспропорциям в производстве товаров и услуг, структурной деформации экономики, экспансии импортеров, увеличению имущественной дифференциации населения. Поэтому необходимо регулировать денежные ресурсы с целью аккумуляции средств для инвестирования в приоритетные отрасли хозяйства, корректировки уровня жизни различных категорий населения, создания условий для развития личности. Здесь уместно привести в качестве примера Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», в котором заложены основы регулирования принципов государственной политики в области образования. Государство гарантирует ежегодное выделение средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода, а также защищенность соответствующих расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее 3% расходной части федерального бюджета. Подобные пропорции установлены и в ряде других нормативных актов. Однако в большинстве случаев на практике принятые в законодательстве пропорции не выполняются в силу ряда объективных и субъективных факторов.
Приоритетная составляющая ГРСЭП — финансовое регулирование, основные параметры которого отражаются в балансе финансовых ресурсов, финансовом плане-прогнозе по бюджетным показателям и бюджете. Бюджет представляет собой один из универсальных механизмов, с помощью которых государство участвует в решении проблем общества, содействует развитию образования, здравоохранения, науки, культуры и других социальных отраслей. Услуги этих отраслей потребляются всеми гражданами страны и с позиций совокупных интересов относятся к разряду общественных благ, т.е. таких, оплата которых индивидуально каждым пользователем невозможна или нерациональна. Эти блага поставляются государством через систему общественного сектора экономики и оплачиваются полностью или частично за счет централизованных фондов потребления. Ведущее место среди них занимают бюджет и государственные внебюджетные фонды социального назначения, за счет которых оплачиваются практически все государственные расходы. Кроме государственных расходов наиболее важными финансовыми регуляторами являются налоги и неналоговые платежи в бюджет, доходы государственных внебюджетных фондов, финансовые льготы и санкции, система государственного регулирования деятельности монополий, государственный кредит во всех формах.
Для успешного функционирования механизма финансового воздействия на экономику и социальную сферу, необходимо использовать прямые, косвенные и смешанные формы регулирования.
Непосредственное (прямое) влияние на ход рыночных процессов оказывается с помощью взимания прямых общегосударственных налогов; в процессе финансирования расходов, осуществляемых из бюджета развития; посредством применения повышенных или пониженных ставок налогов и платежей в бюджет и в централизованные внебюджетные фонды; при изменении размеров нормативов государственных расходов; в результате взимания штрафов, пени, неустоек за нарушение финансовой дисциплины.
К опосредованным (косвенным) формам регулирования, способствующим тому, чтобы распределение в обществе было более справедливым и в то же время не оказывающим резкого воздействия на развитие рынка, относится косвенное общегосударственное налогообложение и осуществление текущих государственных расходов.
Среди смешанных форм финансового воздействия выделяются местные налоги, система неналоговых платежей в бюджет, льготное налогообложение и льготное финансирование отдельных сфер деятельности и мероприятий, нормативы образования и использования децентрализованных внебюджетных фондов государственных предприятий и организаций.
Рассмотрим более подробно роль государственных доходов и расходов в государственном финансовом регулировании социальных процессов и модернизации экономики.
Государственные доходы представляют собой ресурсы, материально обеспечивающие участие государства в общественном воспроизводстве. Они являются частью стоимости общественного продукта и безвозмездно изымаются у юридических и физических лиц в распоряжение государства. Такое изъятие доходов представляет собой огосударствление доли финансовых ресурсов с целью изменения структуры совокупного потребления. Через изъятие части доходов в бюджет и централизованные внебюджетные фонды государство участвует в регулировании деятельности субъектов воспроизводства. Прямому воздействию со стороны государства поддаются некоторые экономические показатели. Например, установлением прямых и косвенных налогов или предоставлением льгот по налогам и сборам могут быть изменены:
- расходы хозяйствующих субъектов на производство продукции и оказание услуг, а также цены реализации;
- объем капитальных вложений в основные фонды и оборотные активы;
- величина потребления вновь созданной стоимости и др.
Увеличивая суммы налоговых отчислений от прибыли хозяйствующих субъектов, государство или органы местной власти ограничивают производственные возможности последних, при снижении уровня налоговых изъятий их производственный потенциал повышается. Подобным образом сдерживается или увеличивается личное и производственное потребление. Путем налогообложения (или дотирования) государство может целенаправленно регулировать спрос на определенные виды продукции и услуг, поддерживать отечественных товаропроизводителей, стимулировать внедрение новых технологий. Как уже отмечалось в 3.4, либеральная модель общественного развития предполагает снижение налогового бремени на производство. Социальная же ориентация политики обусловливает высокий уровень налогообложения хозяйствующих субъектов. В нашей стране показатель отчуждаемой в бюджет и во внебюджетные фонды доли средств до недавнего времени значительно превышал аналогичные данные в экономически развитых странах. На достижение баланса интересов государства и налогоплательщиков направлена налоговая реформа, принципиальные положения которой отражены в программных документах и Налоговом кодексе РФ. Ее цель в первую очередь заключается в снижении налоговой нагрузки на бизнес путем либерализации налоговой системы. Государство намеревается усилить защищенность плательщиков налогов и вернуть в легальную сферу капиталы, выведенные из налогообложения.
Общественное назначение государственных расходов проявляется через их состав, структуру, классификационные признаки. Расходные полномочия государства состоят в перераспределении общественных доходов между различными отраслями экономики и категориями граждан. Базовым правовым документом в части расходования бюджетных средств является Бюджетный кодекс РФ. Большое значение для структуры государственных расходов имеет макроэкономическая политика, ключевым звеном которой является бюджетная политика. Идеи, цели, задачи бюджетной политики в переходный период, методы и формы ее практической реализации проявляются через параметры бюджета и построение межбюджетных отношений. В процессе бюджетного регулирования выделяются следующие основные задачи:
- формирование бюджетных доходов, их определенной структуры на текущий период и среднесрочную перспективу;
- аналогичное формирование расходов бюджета и их ведомственной, функциональной и экономической структуры;
- межбюджетные взаимоотношения, их формы и особенности;
- управление (координация) всем бюджетным процессом.
Иначе говоря, в плоскости бюджетной политики лежит вектор регулирования темпов и пропорций распределения бюджетных средств между отраслями экономики и социальной сферы как в государственном масштабе, так и в отдельно взятом регионе.
Расходы государства подразделяются на текущие и капитальные. От их объема, структуры и соотношения во многом зависят темпы общественного воспроизводства. Группировка расходов по целевым и экономическим статьям отражает их направленность на выполнение государством своих функций — социальных, экономических, управленческих, экологических, военных и т.п. В связи с большой актуальностью и приоритетностью решения социальных задач остановимся на перспективных направлениях реформирования социального комплекса. Поскольку в период формирования рыночных отношений значительно возросли потребности населения в конкретных общественных благах, это не только привело к активизации социальной политики, но и предопределило необходимость внесения корректив в бюджетную политику государства, потребовало выработки особой стратегии оплаты общественных расходов. В этой связи нужно отметить, что посредством целого ряда регулирующих мероприятий в социальном комплексе предстоит решить одну из важнейших задач — приведение обязательств государства по обеспечению населения минимально необходимыми социально значимыми услугами в соответствие с его финансовыми возможностями, в частности, путем стандартизации и нормирования. Реформирование социальной сферы предусматривает: расширение разнообразия и объема социальных услуг населению, предоставляемых на платной основе; формирование системы государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС) с учетом необходимости приближения социальных гарантий к уровню прожиточного минимума, обеспечение оптимального соотношения платности и бесплатности услуг; разработку нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг.
Круг ГМСС будет включать в себя наиболее важные, обобщающие и долговременные социальные показатели: денежные доходы населения, наиболее массовые виды пособий и выплат населению, номенклатуру бесплатных и общедоступных услуг, нормы и нормативы материального, кадрового, технического и финансового обеспечения государственных и муниципальных учреждений социальной сферы. Что же представляет собой социальный стандарт? Это может быть перечень бесплатных услуг в любой из социальных отраслей, оказание которых гарантируется государством. Например, обучение в обычной общеобразовательной школе в пределах базового учебного плана может быть определено как ГМСС, который полностью подлежит оплате за счет бюджета. Обучение по гимназической программе может предусматривать долевое участие в расходах родителей, если предположить, что набор учебных предметов и условия обучения в гимназии превышают минимальные значения социального стандарта.
К приоритетным бюджетным расходам отнесены также финансирование судебной системы и затраты на национальную оборону. Что касается производственных отраслей экономики, то бюджетная политика и бюджетная реформа предусматривают их значительную реструктуризацию. Прежде всего это коснется субсидий предприятиям жилищно-коммунального и дорожного хозяйства.
Выше мы отмечали, что наряду с правовыми и финансовыми аспектами системы государственного регулирования важное значение имеет ее организационное построение. Наличие государственных органов управления, способных эффективно осуществлять финансовое регулирование, является залогом успешного продвижения социально-экономических реформ.