Современные концепции местного самоуправления. В современной социально-политической теории господствующими являются следующие четыре основных подхода к местному самоуправлению:
- Локалистская концепция местного самоуправления, основанная на плюралистическом подходе к пониманию государства и политики, в основе которого лежит тезис о существовании разнообразия социальной, институциональной и идеологической практики и самоценности этого разнообразия. При этом прослеживается определенная враждебность по отношению к централизованному государству и, соответственно, идеализация выборных органов местного самоуправления,
- Неомарксистская концепция местного самоуправления, базирующаяся на классовой оценке современного либерально-демократического общества.
- Подход с позиций теории общественного выбора, которая, применительно к местному самоуправлению, присуща широкому спектру «новых правых».
- Дуалистический подход, получивший значительное распространение в академических кругах в 1980-е годы благодаря объединению широкого спектра теоретических подходов, в особенности сочетающих элементы корпоративистского и плюралистического анализа.
Несмотря на то что каждая из концепций имеет свои слабые стороны и носит ограниченный характер, все они вносят важный вклад в лучшее понимание специфики местного самоуправления, политического процесса на местном уровне.
Большинство исследователей подчеркивают сравнительно открытый, плюралистический и состязательный характер местного самоуправления. Все четыре концепции отмечают, что деятельность органов местного самоуправления отвечает определенным местным интересам, признавая в то же время, что конкуренция в сфере предоставления жителям базовых услуг не совершенна, и что доступ к политикам и чиновникам, представляющим местную власть, не в равной мере открыт для всех. Наиболее серьезная критика в этом плане исходит от сторонников теории общественного выбора, которые подчеркивают исключение из процесса влияния на органы местного самоуправления неорганизованных групп населения, но даже они признают возможность мобилизации и организации таких групп.
Для трех из четырех рассмотренных концепций основная проблема, стоящая перед органами местного самоуправления, — это давление со стороны центрального правительства, действующего под влиянием интересов, порой противостоящих интересам местных сообществ. Лока-листская и неомарксистская концепции, а также концепции в рамках дуалистического подхода утверждают, что местное самоуправление постоянно находится под угрозой подавления центром.
Для сторонников концепции общественного выбора главная проблема местного самоуправления заключена не в центральном правительстве, а в нем самом. Они убеждены, что местное самоуправление недостаточно чутко реагирует на потребности времени, не предоставляет своим жителям реальной возможности выбора, слабо отзывается на нужды потребителей и находится под слишком сильным влиянием профсоюзов, служащих в целом, оказывающих на него постоянное давление исходя из собственных интересов. В результате, для того чтобы заставить органы местного самоуправления проводить реформы, необходимо сильное централизованное государство,
И в той, и в другой точке зрения содержится своя правда. Реальная дилемма, стоящая перед органами местного самоуправления, заключается в том, что, с одной стороны, на них накладывает ограничения и оказывает давление сверху центральное правительство, а с другой — они не могут ожидать автоматической поддержки и преданности со стороны жителей — потребителей их услуг и избирателей. Для того чтобы выжить органы местного самоуправления должны изменяться, улучшая качество предоставления услуг, становясь более доступными и обеспечивая выбор, но такие изменения во враждебном окружении становятся крайне проблематичными. Не случайно одним из центральных моментов любых дискуссий о местном самоуправлении является вопрос о его автономии. При этом речь может идти лишь о степени его автономности, поскольку говорить о полной автономии местных органов власти, то есть об их способности действовать самостоятельно, вне зависимости от внешней среды, в которой они находятся, естественно, не приходится.
Современные принципы и подходы к местному самоуправлению
Сегодня во всех демократических государствах местное самоуправление рассматривается в качестве важнейшей составной части общественного управления, необходимого дополнения и противовеса управлению из центра, свидетельства демократического здоровья общества. Наличие местных органов власти, обладающих определенной степенью автономии от центра, способствует определенной фрагментации государственной власти, является осуществлением на практике принципа разделения властей, отражением существования в обществе плюрализма. Не случайно уничтожение местного самоуправления обычно рассматривается как симптом тоталитаризма. Так, в свое время в Германии именно органы местного самоуправления стали одной из первых жертв нацистского режима.
Современному уровню развития местного самоуправления в демократических государствах вне зависимости от их национальной специфики должны быть присущи следующие общие характеристики:
- демократический контроль избранных на местном уровне представителей, образующих коллективный представительный орган;
- статус юридического лица;
- ясно очерченные территориальные границы;
- право установления местных налогов;
- наличие постоянного, достаточно крупного управленческого аппарата, состоящего из местных служащих, входящих в единую систему государственной службы или образующих свою систему;
- многофункциональная сфера компетенции, дающая право на осуществление широкого круга полномочий.
Доминирующая (по крайней мере, в теоретическом плане) концепция местного самоуправления нашла свое отражение в Европейской хартии о местном самоуправлении, в основе которой заложены три основополагающих принципа: право на местное самоуправление, власть общей компетенции и принцип субсидиарности.
- Право на местное самоуправление находит свое выражение в законодательном закреплении данного положения в рамках конституционной системы. Местные власти имеют четко определенный статус, гарантированный национальными конституциями или основным законом во всех крупных государствах континентальной части Европы и почти во всех небольших. В федеративных государствах (в частности, в США) это право может быть закреплено в конституциях субъектов федерации.
- Власть общей компетенции дает возможность органам местного самоуправления предпринимать любые действия в интересах своих общин, за исключением тех, которые запрещены национальным законодательством.
- Принцип субсидиарности предусматривает обеспечение такого положения, когда компетенция в той или иной сфере деятельности по возможности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к людям.