По мере роста системности и активности международного сообщества в ходе глобализации мировых социальных отношений все большее развитие получает практика международного вмешательства в конфликты между государствами (а также конфликты между различными силами внутри государств) с целью их предотвращения, смягчения, разрешения, ликвидации их последствий.
Такое вмешательство может носить разноплановый характер. И методологически, и с точки зрения практической политики весьма непросто провести грань между вмешательством в конфликты внешних сил (государств, коалиций, международных объединений) ради реализации собственных интересов в качестве новых сторон конфликта, с одной стороны, и относительно беспристрастным вмешательством ради восстановления международной стабильности и мира — с другой. Становление системы ООН и региональных межгосударственных объединений в период после Второй мировой войны привело к относительной легитимизации определенных типов действий международного сообщества в конфликтах - действий, получивших собирательное название миротворческой деятельности.
Существующие определения миротворческой деятельности могут быть систематизированы в четыре основные группы:
- правовые (прежде всего - международно-правовые);
- функциональные (политические, дипломатические, конфликтологические и др.);
- военные (военно-оперативные, военно-технические);
- идеологические (те или иные трактовки миротворчества, вписывающие их в контекст интересов какой-либо конкретной политической силы, отдельной державы, политической кампании).
Классические международно-правовые подходы относят понятие миротворческой деятельности международных организаций исключительно к действиям ООН. Непосредственно в кругах ООН (в документах Департамента миротворческих операций) деятельность по поддержанию мира (“peacekeeping”) определяется как “деятельность с привлечением гражданского и военного персонала, но без полномочий осуществления принудительных действий, предпринимаемых ООН в целях оказания помощи в поддержании или восстановлении международного мира и безопасности в регионе конфликта”. В последние десятилетия отмечается тенденция относить миротворческие операции не только к “классическим” межгосударственным конфликтам, но и конфликтам внутренним, немежгосударственным. В то же время здесь грань миротворчества, отделяющего его от иных типов действий ООН, определяется “согласием конфликтующих сторон”. При таком традиционном “чистом” международно-правовом подходе всякие действия, производимые без или вне явно закрепленного в договоренностях согласия конфликтующих сторон оказываются вовсе за пределами миротворчества. Любые силовые акции в соответствии с VII главой Устава ООН (например, действия против режимов в Афганистане и Ираке) при этом трактуются не как миротворческие, а как коллективные военные действия (война) международного сообщества (олицетворяемого ООН или коалицией стран) против нарушившего нормы международного права (совершившего агрессию) государства. Однако такой подход оказался не вполне адекватным по мере нарастания тенденции вмешательства ООН не только в межгосударственные, но и во внутренние конфликты, угрожающие международному миру и безопасности.
На протяжении 1990-х годов и первого десятилетия XXI века дебаты об определении и типологизации миротворчества вышли из “коридоров” ООН в более широкий контекст, поскольку многие международные организации стали вовлекаться в практику международного вмешательства в конфликты. В определении миротворчества, принятом с 1994 года в НАТО, уже отсутствует вовсе упоминание о таком условии, как согласие всех конфликтующих сторон на операцию. Миротворческие операции определяются как “сдерживание, ограничение, и/или прекращение враждебных действий между государствами или внутри государства посредством вмешательства нейтральной международной “третьей силы”, с использованием военного и гражданского персонала для оказания содействия политическому процессу разрешения конфликта, восстановления и сохранения мира”14.
В политико-академических кругах не прекращаются дебаты, является ли согласие сторон конфликта на международное вмешательство внешней гранью, отделяющей миротворчество как легитимное вмешательство от иных (чаще всего нелегитимных) форм вмешательства, или такое согласие лишь внутренняя грань между разными типами миротворческих операций, и тогда насильственное установление мира должно рассматриваться как часть миротворческой практики. Все 1990-е годы, особенно развитие серии операций в бывшей Югославии, а также действия против талибов в Афганистане и режима С. Хусейна в Ираке в первые годы XXI века прошли под знаком того, что международное сообщество может и должно вмешиваться и восстанавливать мир, “навязывать мир”, в том числе и силовыми средствами, если разгоревшийся конфликт настолько серьезен, что угрожает международному миру и безопасности.
Существует множество подходов к типологии мирных операций ООН по урегулированию международных конфликтов. Одной из наиболее признанных является типология профессора Университета Вирджинии М. Нордквиста. Он, в отличие от многих других американских авторов, является сторонником строгого ограничения операций рамками мандата ООН и выделяет четыре типа традиционных форм миротворчества.
- Наблюдательные миссии. Их задача - наблюдать, устанавливать факты, контролировать выполнение соглашений, проверять, докладывать. Как правило, участники таких операций вообще не вооружены, но в отдельных случаях располагают базовыми средствами самообороны. Типичные задачи таких операций: наблюдение за соблюдением прекращения огня и демаркационных линий, границ; подтверждение вывода или разоружения вооруженных формирований; мониторинг назревающих военных конфликтов; наблюдение за соблюдением прав человека и их нарушениями; наблюдательные миссии в ходе организации выборов; а также контроль соблюдения любых политических договоренностей и соглашений между сторонами конфликта.
- Межпозиционные (разделительные) операции. Их задача — развести конфликтующие стороны. Чаще всего подобные операции применяются непосредственно после этапа вооруженной борьбы, поэтому миротворцы должны быть вооружены и по-военному организованы. Для таких операций обычно используются регулярные части и соединения, которые вводятся в “буферную зону” или “зону безопасности” между враждующими группировками. Поскольку задача разьединения должна быть решена быстро, нередко используются десантные войска. Разьединение позволяет резко снизить вероятность инцидентов вооруженной борьбы и создает благоприятные условия для переговоров сторон. Если переговоры удаются, разьединительная операция переходит в наблюдательную операцию.
- Операции поддержки порядка в условиях переходных периодов. Это группа операций, предназначенных для стабилизации ситуации в период социальных катаклизмов, гражданских войн и постконфликтных периодов возвращения к нормальной мирной жизни. Нередко такие операции проводят полицейские, а не армейские силы. Их типовые задачи: контроль над действиями (и, возможно, разоружение) народных ополчений, добровольческих вооруженных формирований; сбор и конфискация оружия у населения; ликвидация незаконных арсеналов и складов оружия; организация институтов временного или постоянного гражданского управления; гуманитарная и экономическая помощь пострадавшим регионам; работа с беженцами; общее патрулирование и поддержание закона и порядка на ранее охваченных конфликтом территориях.
- Предупредительное развертывание. Развертывание международных сил в районе потенциального конфликта применяется по просьбе правительства страны в целях предотвращения перехода конфликта в стадию вооруженных столкновений. В связи с тем, что международные войска вводятся не вопреки, а в соответствии с политической волей государства, это—легитимное вмешательство. Разновидностью превентивного развертывания является демонстрация силы, которая призвана подтолкнуть стороны к переговорам, поскольку станет ясна бесперспективность военной победы любой из сторон. Если речь идет о назревающем конфликте двух государств, то может производиться развертывание международных сил по обе стороны от границы.
Тенденцией миротворческих операций последнего десятилетия, как в мире в целом, так и в СНГ, в частности, является вовлечение в операцию регулярных воинских частей и соединений со штатской структурой и тяжелой боевой техникой, приданым усилением, средствами разведки, электронной борьбы, военно-воздушными и военно-морскими компонентами. Все это было абсолютно не характерным для классических операций ООН прежних десятилетий. Но это не означает, что произошел общий сдвиг в сторону принудительных операций по установлению мира. Этот означает нарастание силовых, насильственных элементов, но далеко не все операции, в которые вовлечены войска с тяжелым вооружением, проводятся в формате принуждения вопреки политической воле сторон. Однако за годы холодной войны мир (особенно развивающиеся страны) наполнился легким стрелковым и тяжелым современным оружием, терроризм и несанкционированные военные формирования приобрели расширенные масштабы, и региональные конфликты стали все более интенсивными и кровопролитными. Негосударственные субъекты конфликтов (этнические группы, сепаратистски настроенные регионы и пр.) приобрели возможности и навыки вооруженной борьбы, ранее доступные лишь государствам. В результате противостояние международного сообщества таким конфликтам неизбежно приобретает характер все более серьезных военных задач, требующих насильственных действий, вооруженной борьбы и военного профессионализма.
Можно утверждать, что распространение и развитие миротворческих операций есть одно из проявлений, форм глобализации международных отношений. В глобализирующемся мире растет доверие к действиям мирового сообщества, коллективные действия государств признаются более оправданными и значимыми, чем индивидуальная позиция отдельных стран. Миротворческие операции есть форма доминирования коллективной воли мирового сообщества над политической волей отдельных государственных и внутригосударственных субъектов политического процесса. В этом плане рост числа региональных и коалиционных операций в 1990-х годах и первом десятилетии XXI века (после высокой “востребованности” операций ООН в первой половине 90-х годов) может рассматриваться как симптом некоторого замедления, “пробуксовывания” тенденций глобализации, реакция на встречную тенденцию суверенизации государств.
Немаловажен вопрос о том, кто же именно (реально) принимает решения от имени мирового сообщества. В период холодной войны, когда Совет Безопасности ООН (да и весь состав государств-членов) был “расколот” на два лагеря, решение вопросов о миротворческих операциях осуществлялось то в Генеральной Ассамблее (если группа западных стран хотела обойти вето СССР и Китая), то в Совете Безопасности (если его постоянные члены достигали предварительного согласия и обходились без апелляции к группам “своих” сторонников среди рядовых членов ООН). По Уставу ООН, вопросы разрешения конфликтов между ее членами относятся к прерогативам Совета Безопасности. Такой механизм эффективен, но далек от демократизма. Фактически, абсолютное большинство стран-членов мирового сообщества уже по уставным правилам оттеснены от механизма обсуждения региональных конфликтов, не говоря уже о принятии решений в отношении этих конфликтов. В истории голосований в Совете Безопасности ООН известны случаи, когда проведенные решения “великих держав” не соответствовали позиции значительного числа развивающихся стран, и тем не менее выполнялись как “воля мирового сообщества”.
Проблема, кто же адекватно представляет интересы мирового сообщества, усложняется также в результате механизма делегирования полномочий по проведению миротворческих операций коалициям держав, отдельным странам-лидерам или межгосударственным союзам. Неоднократно в силу недостатка собранных “под флаги ООН” сил и средств практическое проведение миротворческих операций делегировалось коалициям под руководством США (“Буря в пустыне”, Сомали, Ливан, Афганистан), Австралии (Восточный Тимор) или НАТО (Босния, Македония, Албания, Федеративная Республика Югославия). В таких случаях за ООН остается лишь самое общее политическое определение целей операции, в то время как все текущее практическое руководство и военное командование переходит на уровень государственных или союзных структур. В результате по мандату и от имени “мирового сообщества” начинает практически выступать и действовать Пентагон или штаб НАТО в Монсе (Бельгия).
Вопрос о субъекте миротворческой деятельности связан с такими параметрами конфликта, как определение его характера, масштабов и необходимой степени вмешательства в конфликт. Субъект миротворческой деятельности берет на себя непростое (и не всегда очевидное) решение, в какой момент вмешательство в конфликт становится абсолютно необходимым. Определяя мандат и план операции, субъект операции также должен сформировать понимание, кто входит и кто не входит в стороны конфликта (особенно, если конфликт многосторонний). От этого зависят конкретные силовые действия в отношении людей, организаций и социально-политических сил. Наконец, субъект миротворческих действий должен определить, какова политическая цель операции. Иногда достаточно возвращения к status guo, но часто это невозможно (или приведет к возобновлению, повторению конфликта), поэтому понимание и формулировка целей вмешательства в конфликт уже должны имплицитно содержать хотя бы в общих чертах контуры, план будущего политического урегулирования.
Задача многих миротворческих операций формулируется скромнее, чем обеспечение мира: это прекращение стадии вооруженного насилия, обеспечение временного перемирия, слежение за прекращением огня, создание начальных условий для переговоров сторон.
Как известно, не всякая международная организация берется одновременно за военный и политико-дипломатический (примиренческий) компонент операций. НАТО и Европейский Союз (ЕС), например, неоднократно подчеркивали, что их задачи ограничиваются военной стадией операции, а налаживание диалога, постконфликтное урегулирование - это задачи для представителей ООН и ОБСЕ.
Подобное “разделение труда” наметилось и в операциях с участием СНГ: многосторонние институты СНГ (Советы глав государств, министров иностранных дел и обороны, Исполком) не стали реальными посредниками в переговорах по конфликтам на территории СНГ. Частично эти функции были выполнены российской дипломатией, частично - специально созданными многосторонними структурами типа Объединенной контрольной комиссии, институционально не связанными с СНГ.
Выполнение военных задач по пресечению, “замораживанию” конфликта и политико-дипломатических задач по согласованию глубинных долгосрочных интересов сторон, как правило, недостижимо в рамках одной и той же операции. Более того, политически вредным, контрпродуктивным может оказаться перекладывание политических задач создания устойчивого мира в конфликтном регионе и согласования интересов сторон на плечи военных. Недопустимы разрыв, несогласованность между военной и политической сторонами урегулирования. Военная операция без понимания перспектив и хотя бы общей конфигурации политического урегулирования опасна. А дипломатическая активность (“бумажные соглашения”), не подкрепленная практическими шагами на “полевом” уровне, дискредитирует мирный процесс и доверие к посреднику-миротворцу.
Между тем и опыт операций в бывшей Югославии, и опыт СНГ показывает, что наиболее типичной является ситуация хронического отставания политического урегулирования от военной фазы операции. Миротворческие контингенты, как правило, относительно быстро выполняют функцию “замораживания” ситуации, разъединяют враждующие стороны. Однако политическое договоренности о новом “мироустройстве”, об условиях более длительного восстановления мира затягиваются на многие месяцы и годы, и военные вынуждены, в отсутствие согласованного рецепта “позитивного” мира, подолгу поддерживать “негативный” мир (в форме временного, не устраивающего, в конечном счете, ни ту, ни другую сторону перемирия). При этом возрастает значение того, на каком этапе и на каких условиях международное сообщество “заморозило” конфликт. Примирение может быть политически более или менее выгодным той или иной стороне.
Таким образом, миротворческое вмешательство в конфликт третьих сил может нести не только примирение, но и приближать или отдалять реализацию политических целей той или иной стороны конфликта. Разумеется, тем самым произвольно или непроизвольно несколько нарушается принцип невмешательства, равноудаленное™ миротворцев от сторон конфликта. Но такое нарушение объективно неизбежно. В политической практике невозможно точно подгадать момент, когда вмешательство в конфликт и его “замораживание” не обеспечит преимуществ ни одной из сторон, будет им равно невыгодно или равно выгодно. Когда стоит задача прекращения кровопролития, миротворцы не могут ждать, пока одна из сторон “для баланса” возьмет еще один населенный пункт или отступит на невыгодные позиции.
Концепция урегулирования конфликтов путем миротворческих действий международных организаций тесно связана с концепцией “кризисного реагирования”. Миротворческие операции можно считать “пожарным” реагированием, которое бывает быстрым, но не всегда согласованным и стратегически выстроенным. Недаром потенциальные силы ООН для миротворческих операций голландские дипломаты предлагают назвать “силами быстрого развертывания”. Предполагается, что вслед за быстрым “десантом” миротворцев, как и в обычных военных операциях за “силами быстрого развертывания”, выдвинутся “основные силы”: в данном случае это дипломаты, международные организации, неправительственные организации, общественность, СМИ. Задачи кризисного реагирования заключаются в быстрой и адекватной оценке ситуации (причем скорее в операциональной оценке текущей стадии конфликта, чем в поиске и анализе его глубинных корней), скором оперативном принятии решения на основе этой оценки (методом выбора и адаптирования варианта из заранее заготовленных “полуфабрикатов” решений). Затем наступает этап оперативных действий, единственная задача которых — вернуть ситуацию в некризисное состояние, “заморозить” взрывоопасные тенденции, дать политикам время и возможности для принятия последующих решений уже в некризисном режиме. На этом задача кризисного реагирования заканчивается. Последующие действия (урегулирование, долгосрочные соглашения, ликвидация последствий кризиса) лежат уже в иной плоскости, осуществляются иными ситами и средствами.
Аналогичным образом, распространенный подход к миротворческим технологиям трактует их как действия международного сообщества по срочному кризисному реагированию на локальные и региональные, международные и немеждународные конфликты. При этом кризисность (перерыв постепенности, выход за рамки обычных условий, критериев и принципов) оправдывает чрезвычайный характер мер (например, заведомое нарушение ряда параметров суверенитета государства, на чьей территории разгорелся конфликт). Жесткое давление временного фактора (быстрое развитие и смена ситуации) заставляет заменить долгосрочные и многосложные демократические процедуры более эффективными “сокращенными” (например, вместо общей дискуссии и голосования на Генеральной Ассамблее ООН с участием всех членов международного сообщества принимать решение о действиях от имени этого сообщества на закрытом заседании Совета Безопасности ООН).
В то же время концепция миротворческих действий международных организаций идет дальше идеи “кризисного реагирования” и включает, во-первых, заметный компонент предотвращения назревающих конфликтов, а во-вторых, развивает арсенал миротворческих действий за пределы “точки замораживания” кризиса. Речь идет о компонентах операций и целых операциях по постконфликтному восстановлению мирной инфраструктуры (например, организации и проведению первых постконфликтных демократических выборов). Положительными примерами в этом отношении являются специальные операции по обеспечению демократических постконфликтных выборов в Кампучии, на Гаити, в Боснии, Афганистане.
Таким образом, можно выявить два подхода к трактовке и анализу урегулирования международных конфликтов. Первый, глобалистский подход признает первенство международного права, “операций по правилам”, рассматривает нарушение ценностей и принципов демократии, прав человека, повышенный уровень этнической и социальной конфликтности (этнические распри и гражданские войны) как достаточное основание для вмешательства мирового сообщества, как “старшего брата” по отношению к государствам, правительствам, политическим силам — нарушителям.
Другой, реалистский подход к международным конфликтам ставит интересы держав выше принципов и всегда находит “лазейки” в праве, позволяющие обосновать интервенционизм. Все, что происходит “за забором” государственного суверенитета (в том числе внутренние этнические и социальные столкновения, выбор демократических или авторитарных режимов и пр.), здесь рассматривается как сугубо внутреннее дело государств. Абстрактными разговорами о ценностях, считают “реалисты”, еще нельзя обосновать введение войск, тем более что трактовка этих ценностей весьма субъективна. А вот если разрушается вертикаль государственной власти, наступает внутренний “беспредел”, гражданская война “всех против всех”, а тем более если конфликт “выплескивается” на соседние государства (беженцы, терроризм, разрыв коммуникаций и т. д.), тогда другим государствам пора вмешиваться. Возможно и вмешательство при “живом” правительстве, в частности, в тех случаях, когда конфликт двух государств или внутри государств становится угрозой не только их населению, но и всему региону или международному миру и безопасности.
Идеологическая функция концепций “международного миротворчества” состоит в легитимизации разноплановых операций, придании всем этим разнородным военно-политическим и дипломатическим действиям статуса оправданных действий мирового или регионального сообщества. На деле ряд действий в отношении конфликтов отражает, скорее, сепаратные интересы отдельных вовлеченных государств, групп государств и политических элит, нежели мирового или даже регионального сообщества наций.
Мировое сообщество вмешивается далеко не во все конфликты, объективно требующие помощи в разрешении. Вмешательство избирательно, и критерии выбора прагматичны. Геополитические, экономические и иные интересы крупных держав и межгосударственных объединений проецируются в сферу миротворческой деятельности, переплетаются с “гуманитарными” мотивами, существенно влияют на характер, масштаб и направленность операций. Как и войны, миротворческие операции — это продолжение политики государств иными средствами.
В последнее десятилетие обозначилась тенденция к усилению роли региональных организаций в миротворчестве, в том числе в проведении миротворческих операций, как самостоятельных, так и в сотрудничестве с ООН. Ряд организаций, такие как ОБСЕ, НАТО, ЕС / ЗЕС, ОАЕ, АСЕАН, ОАГ, СНГ, ОДКБ, сформулировали собственные концепции миротворчества в конфликтных регионах и доктрины миротворческих операций, а большинство из упомянутых организаций и осуществили их на практике.