В сфере финансовой деятельности Российской Федерации подзаконные правовые акты имеют важное значение, поскольку устанавливают механизм реализации федерального бюджетного законодательства, оперативно регулируют бюджетные отношения, определяют правовые ориентиры и вводят нормативно-правовые основы для издания иных правовых актов в финансовой сфере.
Пункт 1 ст. 3 БК определяет полномочия Президента РФ в сфере регулирования бюджетных отношений и юридическую силу таких нормативных правовых актов.
Президент РФ как глава государства обеспечивает в области бюджета согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, исходя из положений Конституции и федеральных законов определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в соответствии с которыми строится финансовая политика. С ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики Президент РФ обращается к Федеральному Собранию РФ (ч. 3 ст. 80, п. «е» ст. 84 Конституции).
Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня.
Президент РФ издает указы, регулирующие бюджетные отношения, которые возникают между:
* субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
* субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением.
Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти России и в соответствии с Конституцией (ст. 114) и Законом о Правительстве РФ контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет контроль в валютных отношениях. Выполнение названных функций требует принятия нормативных правовых актов в сфере бюджетной деятельности. Подзаконные нормативные правовые акты Правительства РФ принимаются в развитие бюджетного законодательства, детализируют его положения, но не вправе его изменять или дополнять. Правотворческая функция Правительства РФ состоит в оперативном регулировании бюджетных отношений, охвате правовым регулированием максимального количества бюджетных отношений. Одновременно следует учитывать, что полномочия Правительства РФ в сфере регулирования бюджетных отношений не могут вторгаться в компетенцию законодательной власти и выходить за границы бюджетных полномочий Российской Федерации, Границы правового регулирования бюджетных отношений Правительством РФ были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 14.07.2005 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства РФ в порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО "Хабаровскэнерго1» сформулировал следующие правовые позиции.
Из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. По смыслу ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15 Конституции, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ч. 1 ст. 115 Конституции и ст. 2 и 3 Закона о Правительстве РФ, предписывающими Правительству РФ осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству РФ те или иные полномочия.
Иное означало бы, что законодатель вправе передать Правительству РФ не определенные по объему полномочия, а Правительство РФ — реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, федеральный законодатель, наделяя Правительство РФ теми или иными полномочиями в сфере нормотворчества, должен четко определить круг вопросов, по которым Правительство РФ вправе принимать нормативно-обязывающие решения. При этом предметом делегирования во всяком случае не может быть нормотворчество по тем вопросам, регулирование которых в соответствии с Конституцией относится к исключительным прерогативам законодателя.
Правительство РФ, будучи органом государственной власти, ответственным за исполнение федерального бюджета (п. «а», «е» ч. 1 ст. 114 Конституции) и, следовательно, располагающим наиболее полным объемом оперативной информации о текущем состоянии бюджетных дел, вправе в процессе реализации данной конституционной функции и при наличии соответствующего уполномочия со стороны федерального законодателя принимать нормативные решения, касающиеся обеспечения организационного механизма выделения финансовых средств для покрытия расходов Российской Федерации, возникших в связи с необходимостью исполнения судебных решений, вынесенных в пользу заявителей по искам к Российской Федерации.
По юридической силе постановления Правительства РФ ниже указов Президента РФ. Поэтому в случае противоречия между БК, федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год и иными федеральными законами, законами субъектов РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий год, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ применяется БК.
Федеральные органы исполнительной власти могут принимать нормативные правовые акты только по вопросам, которые отнесены БК к бюджетным отношениям. Объекты и границы нормотворчества федеральных органов исполнительной власти в бюджетной сфере должны быть четко обозначены федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Большинство вопросов, касающихся регулирования бюджетных отношений, отнесено к ведению Минфина России, который осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями и получателями бюджетных средств, а также организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц, получающих гарантии Правительства РФ, бюджетные кредиты, бюджетные ссуды и бюджетные инвестиции. Соответственно названным полномочиям Минфин России принимает нормативные правовые акты.
Необходимо учитывать, что в ходе проведенной в стране административной реформы право принимать нормативные правовые акты сохранилось только за министерствами; федеральные службы не имеют права издавать общеобязательные нормативные акты.
Пункты 4 и 5 ст. 3 БК развивают положения принципа бюджетного федерализма в сфере бюджетного нормотворчества и наделяют органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления правом издавать нормативные правовые акты, однако только в пределах бюджетной компетенции, установленной Конституцией и БК. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований регламентированы в гл. 2 БК.