Говоря в принципе о возможных путях развития местного самоуправления в современном мире, можно идентифицировать три идеально-типические модели организации деятельности местных органов власти по проведению в жизнь соответствующей политики в контексте либерально-демократических норм:
- организация через иерархию;
- использование рыночных и квазирыночных механизмов;
- координирование внутри сети различных социальных, политических и экономических интересов.
Иерархическая модель характеризуется разделением задания на множество субпроцессов и установлением систем контроля для обеспечения выполнения подчиненными своих функций таким образом, чтобы задание в целом было выполнено. Она включает цепь команд с системой контроля и подчинения. Каждый элемент имеет четко определенную роль или специальное задание, определенную автономию в организации или управлении своим заданием. Контроль осуществляется через систему правил и процедур, а не по произвольной прихоти людей, его проводящих. В сложных иерархиях существуют генерализирующие роли, которые действуют как фокусы принятия решений. Они являются теми точками, где встречается информация, касающаяся политики сверху и контроля снизу.
Во многих отношениях иерархия была ключевым принципом организации в послевоенных органах местного самоуправления во многих западных странах. Местные органы власти действовали как проводники определенной центром политики государства и организовывали свою работу через специфические функциональные, иерархически контролируемые департаменты.
Как уже отмечалось, ситуация стала меняться в середине 70-х гг., когда в ряде стран был отмечен рост напряженности и конфликтов. Местные власти начали оспаривать авторитет центра. Характер влияния центрального правительства изменился - от законного контроля к произвольному вмешательству. Общественность стала приходить к выводу, что иерархически контролируемые службы отделены от нее и не могут чутко реагировать на ее потребности. Вот почему сегодня в определенной мере можно констатировать, что иерархия - ведущий принцип прошлого для многих государств развитой демократии. Однако там, где существует должность избираемого мэра, он по-прежнему нередко является доминирующим, поскольку в этом случае удается в определенной степени преодолеть недостаточно быструю реакцию иерархической модели в сфере местной подотчетности, предоставления услуг и принятия стратегических решений. Мэр играет важную роль, действуя в качестве фокуса местной подотчетности, стимула эффективного и отвечающего потребностям жителей предоставления услуг, лидера, способного быть инициатором стратегических инициатив и заданий. Такая генерализирующая фигура в рамках иерархической системы обеспечивает канал консультирования для центрального правительства и механизм координации деятельности на местном уровне.
С другой стороны, следует отметить, что ключевые моменты, вокруг которых ведется дискуссия в процессе подготовки и осуществления реформы местного самоуправления, вполне могут быть рассмотрены в контексте иерархического принципа.
Права центра определять уровни расходов будут уважаться местными органами самоуправления в том случае, если реалистичные уровни финансового обеспечения со стороны центрального правительства будут определены таким образом, чтобы отвечать потребностям обеспечения услуг. С точки зрения структуры и размера системы управления оптимальным решением с позиции иерархической модели станет создание унитарной системы, при которой местные органы власти будут иметь ясно различимую идентичность и нести ответственность за выполнение четко определенных функций. Взаимоотношения между центральными и местными властями вернутся на позиции уважения каждой из сторон сферы прерогатив другой. Законное право центрального правительства определять лимиты расходов будет уважаться, и в свою очередь местные власти не будут объектом произвольного вмешательства.
Иерархический принцип, несомненно, поддержит традиционные формы демократической местной подотчетности, при которой избиратель голосует за членов советов, определяющих, в свою очередь, политику, но предоставляющих чиновникам свободу реализации этой политики и решения административно-управленческих задач. Роль граждан заключается в том, что они являются избирателями и клиентами, получающими услуги. Не будет делаться акцент на необходимости более активной роли непосредственного участия граждан в процессе местного самоуправления. При иерархической модели нет необходимости в серьезном реструктурировании системы предоставления услуг. Вместо этого будут подчеркиваться достоинства этой системы, обеспечивающей предоставление спектра услуг во всеобъемлющем и безличностном виде.
Наконец, при такой системе не будет выделяться стратегическая роль органов местного самоуправления.
Рыночная модель представляет собой другой путь возможного претворения в жизнь определенной политики. В отношении общественного сектора этот подход включает создание рыночных суррогатов, аналогичных рыночной динамике частного сектора. Основными моментами в этом случае являются:
- создание конкуренции среди производителей услуг, создание рыночного пространства для тех, кто обеспечивает предоставление услуг;
- создание механизмов, благодаря которым потребители могут выражать свои предпочтения и делать выбор среди предлагаемых услуг;
- использование контрактов для определения и управления отношениями в общественном секторе;
- обеспечение лучшего понимания зависимости между оплатой за услугу и получением ее.
Рассматривая эту модель с точки зрения будущей перспективы, можно сделать вывод, что если она будет принята за основу, то ответ на ключевые вопросы будет следующим.
В плане финансирования основными будут реформы по развитию подотчетности, в смысле сильной зависимости между платой и получением услуг. С точки зрения структуры будет наблюдаться тенденция к созданию более мелких органов управления, которые могли бы конкурировать между собой в стоимости и качестве услуг. Преимущество таких органов власти заключается также в том, что индивидуумы с близкими проблемами могут группироваться вместе и через свои местный совет ясно и недвусмысленно выражать свои заботы и требования. Наличие разнородной группы местных властей с тщательно очерченными границами максимизирует шансы на то, что отдельный гражданин найдет совет, который выражает его предпочтения.
С точки зрения отношений центра и органов местного самоуправления рыночная модель предполагает смещение акцентов в управлении на контракты. Местные органы власти будут рассматриваться как заключившие контракт с центральным правительством, получающие субсидии от него в ответ на четко определенное обеспечение услуг или функций. Контракты будут заключаться на конкурсной основе между местными властями и другими невыборными агентствами. Центр будет иметь возможность выбирать, где тратить деньги.
При рыночной модели нет большой заинтересованности в местном демократическом процессе, поскольку в данном случае эти политические механизмы рассматриваются как вторичные по сравнению с квазирыночным давлением. То же самое можно сказать и о расширении роли местных властей в борьбе за решение более широких стратегических вопросов экономического развития или защиты окружающей среды, поскольку ее сторонники слабо верят в способность избранных членов советов или чиновников эффективно вмешиваться в процессы, происходящие в этих сферах.
Рыночная модель трактует взаимоотношения между общественностью и местными органами власти как находящиеся под доминированием двух сил. С одной стороны, общественность рассматривается как своего рода акционер с правом рассчитывать на эффективное использование вложенных им денег, с другой - она является потребителем, который должен иметь возможность выбора между услугами и осуществлять определенный контроль за качеством и формой предоставления услуг.
Сетевая модель предполагает эффективное осуществление политики как результат совместных усилий различных интересов и организаций. Сотрудничество достигается (и соответственно, поддерживается) через установление отношений, основанных на солидарности, лояльности, доверии и взаимной заинтересованности. При сетевой модели организации учатся сотрудничать, признавая взаимную зависимость, через дискуссии, переговоры и открытую коммуникацию, а также путем развития общего знания и опыта, которые стимулируют долгосрочные обязательства друг перед другом.
Такой взгляд на организацию местного самоуправления предполагает наличие у местных органов власти относительно мощного источника местного финансирования (идеально - целого ряда источников). С точки зрения этой модели структуры и функции не столь важны, поскольку главное - это отношение между организациями, которое обеспечивает эффективную деятельность и желаемые результаты. Что действительно важно, так это существование механизмов для взаимного обучения и сотрудничества, а не какой-то определенный набор организационных структур. Соответственно открытая коммуникация, диалог и взаимопонимание будут также характеризовать отношения между центром и местами. Характерной чертой реформы в этом плане может быть чередование места работы государственных служащих на центральном и местном уровне с тем, чтобы они понимали условия работы друг друга.
Центральным для этой модели является приверженность обновлению местного демократического процесса. Для того чтобы сетевая работа была эффективной, органы местного самоуправления должны развить целый набор механизмов, позволяющий им видеть дальше своих границ, что дало бы возможность им учиться у других, слушать и работать с учетом внешних интересов. Сетевая модель будет поддерживать реформы, нацеленные на повышение уровня подотчетности избирателям и увеличение разнообразных механизмов стимулирования прямого участия и получения знаний от общественности, включая различные консультативные формы, референдумы и т. п.
Что же касается местного самоуправления, то сетевая модель будет в равной мере уделять внимание предоставлению услуг и стратегическим функциям. Она будет поддерживать реформы, дающие органам местного самоуправления власть общей компетенции, т. е. право действовать от имени их местного сообщества.
Сетевая модель рассматривает общественность как граждан. С одной стороны, они должны нести свою долю ответственности за обеспечение нужд и интересов местного сообщества (особенно это касается хорошо обеспеченных людей), с другой - граждане имеют право консультировать представителей органов власти и быть включенными в политический процесс.
Естественно, что эти идеальные типы на практике не встречаются. Как правило, речь может идти о доминирующей тенденции или сочетании этих моделей. Какая из них окажется господствующей в развитых демократиях и в странах, переживающих процесс системной трансформации, как Россия, во многом зависит не только от внутреннеполитической ситуации в конкретной стране, но и от того, под влиянием каких основных политических сил будет происходить этот процесс, какие политические формы примет процесс глобализации.