Моисей Яковлевич Острогорский, русский юрист, историк и политик, стал одним из первых российских политологов, специализировавшихся на изучении политических партий, и единственным российским партоло-гом, получившим всемирное признание.
Окончив юридический факультет Санкт-Петербургского университета и получив вакансию в Министерстве юстиции, Острогорский занимался составлением систематических справочников по кассационной практике для юристов. В этот же период он углубляет свои знания по истории и издает «Учебник русской истории» для средних учебных заведений, выдержавший 31 издание, а также «Хронологию всеобщей и русской истории», тоже многократно переиздававшуюся в России.
Однако всемирную известность М. Я. Острогорский получил как политолог. Но прежде была учеба в Париже, где он окончил Свободную школу политических наук и в 1885 г. защитил диссертацию на тему «О происхождении всеобщего равенства».
После этого начинается наиболее плодотворный период его научного творчества, в течение которого он занимался изучением политических партий, предпринимая многочисленные и продолжительные поездки в Великобританию и США. В 1889 г. он опубликовал на французском языке работу «Организация политических партий» (De l’organisation des parties politiques), а в 1898 г. почти одновременно в Париже, Лондоне и Нью-Йорке вышел главный труд Острогорского «Демократия и политические партии» (La democratie et l’organisation des parties politiques), вызвавший живой интерес у европейских и американских политологов, интерес, не затухающий до сих пор. Книга Острогорского давно признана классической и стала учебным пособием для многих поколений политологов. Ее изучали, на нее опирались в своих исследованиях М. Вебер, Р. Михельс, М. Дю-верже, С. Липсет.
Научную работу по изучению становления гражданского общества и парламентаризма в контексте функционирования механизма политических партий Острогорский совмещал с политической деятельностью в Государственной Думе, в которую он был избран от партии кадетов в 1906 г.
Главная книга ученого представляет собой объемистый труд (46 п.л.), состоящий из 6 частей, первые три из которых посвящены исследованию политических партий Великобритании, в четвертой и пятой анализируется функционирование партий в США, в шестой части на почти восьмидесяти страницах сделано пространное заключение, в котором Острогорский приходит к дискуссионному выводу о том, что существование постоянных и общенациональных партийных организаций, сковывающих свободу своих рядовых членов, не соответствует принципам демократии. В то же время сам ход этого скрупулезного и объективного исследования, проследившего зарождение и функционирование первых политических партий в современном понимании этого термина, т.е. партий, имеющих парламентскую фракцию, внутреннюю организационную структуру и корни в гражданском обществе, имеет непреходящее значение.
Появлению политических партий, как верно отметил М. Я. Острогорский, предшествовал довольно длительный этап созревания гражданского общества и становления парламентской системы, в рамках которой функционировали политические фракции. Именно возможность мирной самоорганизации снизу в гражданском обществе породила к жизни предшественниц политических партий — социальные движения (по Острогорскому — политические ассоциации), которые служили передаточным механизмом требований рядовых граждан законодателям; являлись катализатором необходимых обществу изменений.
«... Три крупные реформы, обновившие Англию, свобода религии, парламентская реформа и свобода торговли, были достигнуты под давлением внепарламентских организаций. Их вмешательство в законодательную область каждый раз являлось исключительным актом, диктуемым обстоятельствами. Каждое выступление имело целью устранение какого-либо недовольства; объектом его было нечто определенное, ограниченное, и образовавшаяся для этого организация была временной».
Постоянные партийные организации возникают в Великобритании после реформы парламентской системы 1832 г., расширившей круг избирателей и санкционировавшей для ускорения избирательного процесса предварительную регистрацию избирателей.
«Заброшенная публичной властью регистрация стала как бы брешью, через которую организованные партии, до того ограниченные пределами парламента, проникли в округа и постепенно распространили на всю страну сеть своей организации».
После этой реформы в ведущих партиях страны появились зачатки центральных органов. Консерваторами в 1831 г. был основан Карлтон-клуб. Клубы существовали в Великобритании с XVII в., как собрания в тавернах, на которых обсуждались политические проблемы, но это был клуб, имеющий собственное помещение и постоянных, зарегистрированных членов; клуб, ставший центром партийной деятельности, помогающий наладить постоянные связи представителей избирательных округов, приезжавших в Лондон, с членами парламента.
«Политический комитет, образованный в недрах клуба, поддерживал правильные сношения с ассоциациями или местными агентами; он стимулировал избирательную регистрацию».
Либералы быстро заметили необходимость такого центра и в 1836 г. создали Реформ-клуб, который стал штаб-квартирой либеральной партии.
Партийный аппарат в то время состоял из лидера парламентской фракции и его помощника — кнута (whip), который с помощью тактики «кнута и пряника» обеспечивал необходимую партийную дисциплину в первую очередь при голосовании. С подключением к парламентской фракции местных партийных организаций — ассоциаций, созданных при избирательных округах, к числу партийных функционеров теперь следовало добавить активистов-корреспондентов избирательных округов, замыкавшихся на главного агента, отвечавшего за избирательный процесс и находившегося при «кнуте».
«Со временем, — отмечает Острогорский, — почувствовалась необходимость в более методических приемах, и, кроме того, стало неудобно заниматься партийными делами в самом клубе, так сказать, под веселую руку. Либеральный кнут Бранд тогда (в 1861 г.) образовал независимую центральную организацию под названием Liberal registration association, состоявшую из членов, принятых комитетом и плативших взносы в несколько ливров».
В задачи этого центрального органа входила не только регистрация законопослушных избирателей, но и розыск избирателей, не имеющих местожительства (а таких тогда было в Великобритании около 15%), а также выдвижение кандидатов на парламентские выборы. Естественно, что консервативная партия также образовала подобный орган (Reform Association).
Следующая стадия становления партийных организаций была связана с парламентской реформой в 1867 г., которая не только увеличила электорат, в основном за счет горожан, но и в целях обеспечения прав меньшинства разрешила каждому избирателю голосовать за двух кандидатов.
Сторонники Либеральной партии в Бирмингеме решили перед выборами 1868 г. организовать городской комитет партии путем делегирования туда представителей от каждого избирательного участка. Городской комитет выдвинул своих депутатов на все три депутатские вакансии. Но так как каждый избиратель мог голосовать только за двух кандидатов, то комитет, предварительно рассчитав оптимальный путь к победе, дал прямые указания, на каких избирательных участках за каких кандидатов избиратели-либералы должны были отдать свои голоса. Победа была добыта под лозунгом: «Голосуй, как тебе говорят», т.е. с нарушением демократических процедур. Один из создателей этой системы бирмингемский мэр Джозеф Чемберлен, ставший во главе партийного аппарата (кокуса), внедрил подобные приемы тайного сговора в узком кругу доверенных лиц ради достижения победы на выборах в центральном органе партии. Такую группу, не уполномоченных рядовыми партийцами, использующую недемократические методы руководства, Острогорский назвал кокусом.
Вскоре центральная федерация (National Liberal Federation), созданная по подобию бирмингемского комитета, т.е. кокуса), вытеснила центральную организацию парламентского «кнута», заняв ведущие позиции в руководстве партией.
«Ободренный этим успехом Кокус решительно взял в руки вожжи, а главное — кнут. Как только министерство наталкивалось на сопротивление или на выражение враждебных чувств к одной или другой палате, режиссеры центрального Ко-куса “выпускали” ассоциации, предлагали им созывать митинги, массами посылать в парламент петиции, выносить резолюции протеста или негодования, делать представления соответствующим депутатам или даже давать им прямые предписания. Достаточно было простой телеграммы, чтобы привести в движение ассоциации по всей стране; и народный лев кричал, рычал от радости или гнева, смотря по обстоятельствам. Все это дело агитации, которую планомерно разворачивали по всей стране, все эти резолюции, циркуляры и т.д. исходили от трех или четырех лиц, участвовавших в Бюро Федерации. Делались предположения, что рядом с этими лицами или, вернее, за ними находился Джозеф Чемберлен, что он управлял всем механизмом в интересах правительства, в состав которого он входил».
Однако достигнутое с помощью кокуса единство партии было скорее искусственным единообразием, чем сплоченностью единомышленников. На бюрократизацию и усиление всевластия партийного аппарата рядовые партийцы отвечали «восстанием против организации и официальных вождей».
Мы рассмотрели только первый, но не единственный смысл, вкладываемый Острогорским в понятие «кокус». Кстати, сам термин происходит от индейского слова «старший» или «советник». Вторым смыслом «кокуса» стала вся вообще партийная организация от ассоциации квартала во главе с секретарем или комитетом через ассоциацию избирательного округа, избираемую на собраниях ассоциаций кварталов и т.д., до Национальной Федерации.
Наконец, третьим смыслом, вкладываемым Острогорским в понятие «кокус», стали комитеты (кокусы) различных уровней от квартального до Национальной Федерации.
Третья (в XIX в.) парламентская реформа 1884 г., снизив избирательный ценз, привлекла к участию в политической жизни новых избирателей, главным образом сельских хозяев. Это повысило роль такого звена партийной организации, как комитет графства.
Партийные организации (кокусы) выработали особые формы своей деятельности. К числу наиболее действенных и распространенных форм политического воспитания избирателей Острогорский относит митинги, демонстрации, лекции-доклады, распространение бесплатной политической литературы (брошюр, газет), постоянную работу партийных клубов, а также общественные вечера (smoking conserts) или беседы и празднества (пикники, чаепития).
Главный упор в деятельности партий делается на избирательные кампании.
Партийный аппарат (кокус) все более обюрокрачивался и отчуждался от рядовых членов. «Кокус продолжал устраивать свои публичные торжественные заседания; тысячи делегатов, представляющих все округа страны, стекались на эти заседания; но все, что там происходило, было заранее предусмотрено в небольшой комиссии. Очень трудно было услышать независимое мнение. Федерация представляла из себя еще в меньшей степени, чем до 1886 г., парламент, в котором происходил бы свободный обмен мнений; она отражала только официальный либерализм признанных вождей».
Консервативная партия ни в чем не уступала либеральной. Касалось ли дело погони за все возрастающим избирательным корпусом или разрастания партийных структур, изменения идеологии или правительственного курса — всегда и везде за спинами лидером маячила тень Кокуса.
Даже образованная в конце XIX в. Лейбористская партия (ILP), которая лишь начала борьбу за парламентские места, постепенно отвоевывая их у либералов, вынуждена была заняться вопросами организации. «Организация ILP территориально не так велика, как у старых партий, во многих округах, в особенности сельских, ее совсем нет. В большинстве городов партия имеет “организаторов”, вербующих сторонников, собирающих взносы, распространяющих литературу, говорящих на собраниях. Сторонники группируются в “ветви”, объединяющиеся почти во всех графствах в федерацию. Партия ежегодно устраивает съезды, но эти собрания делегатов имеют не намного больше значения, чем в старых партиях; и здесь исполнительный комитет, именуемый Национальным административным советом, дергает веревки, управляет. Несомненно, что религиозный энтузиазм, одушевляющий большинство членов, поддерживает в “ветвях” особую жизнь, препятствует обращению организации в машину и полному господству дисциплины. В партии имеется левое крыло, которое иногда приходит в движение и может наделать хлопот лидерам. Однако общая тенденция выражается в концентрации власти в руках нескольких лиц. В выборе парламентских кандидатов совет, по уставу, имеет решающее слово: каждая принятая по какому-нибудь округу кандидатура должна быть санкционирована “15”, составляющими Национальный Совет. Но это только предварительная санкция, которая должна еще быть подтверждена Рабочей партией, так как ILP примыкает к ней.
Рабочая партия представляет собой большую машину, специально построенную для того, чтобы предоставить доступ в парламент рабочим кандидатам. Она не занимается распространением идей, подобно ILP; у нее нет ни credo, ни программы. Она только координирует силы организаций, связанных с ней по вопросу о кандидатах, представляющих рабочие интересы, и поддерживает в парламенте депутатов, избранных на этой платформе. Для этой специальной цели ILP и тред-юнионы в некотором роде растворяются в Рабочей партии...».