Основные формы осуществления функций государства Различение, с одной стороны, форм и, с другой, — методов деятельности государства не имеет в литературе четких критериев, некоторые способы деятельности государства одни авторы называют формами, другие — методами. Обычно принято различать правовые и неправовые формы деятельности государства, которые реализуются его органами, должностными лицами, государственным аппаратом. К правовым формам деятельности государства относят те, которые определены конституцией, законами, иными правовыми актами и совершаются на основе правовых актов, в их пределах и по процедуре, установленной ими. Основные из них — это законодательствование, управление, правосудие и контроль.
Законодательствование — это установление общеобязательных правил наиболее общего характера, норм поведения и деятельности физических и юридических лиц, организаций, объединений, учреждений, предприятий и т.д. Этим правилам должны соответствовать все другие правовые акты, деятельность всех органов, должностных лиц, поведение граждан и находящихся на территории данного государства неграждан. Законы, как правило, принимаются парламентом (в редких случаях — другими органами), но могут быть приняты и путем референдума. Основным законом является конституция. Другие законы должны соответствовать ей, иначе они недействительны.
Государственное управление — это исполнительно-распорядительная, административная деятельность государства, его органов, должностных лиц. Для его осуществления также издаются нормативные и ненормативные правовые акты (указы президента, постановления правительства, инструкции министров, на местах — акты губернаторов и т.д.). Эти акты должны соответствовать законам, иначе они недействительны.
Правосудие осуществляется судом. Суд призван в особой процедурной форме разрешать конфликты в обществе, используя государственную власть (приговоры и решения судов выносятся от имени государства). Суд не устанавливает общих правил поведения (за исключением судебных прецедентов в некоторых странах), он не занимается управленческой деятельностью. Суд рассматривает различные конкретные дела и споры (уголовные, гражданские, трудовые, семейные и др.), если эти споры имеют правовой характер и подведомственны суду. Решения суда (если они не допускают обжалования или после принятия окончательного решения) имеют непререкаемую силу и должны исполняться органами государства, должностными лицами, предприятиями и учреждениями, общественными объединениями, гражданами и негражданами, если такие решения к ним относятся.
Контрольная деятельность государства выражается в форме инспектирования, проверки соответствия деятельности органов государства, должностных лиц, принимаемых ими решений, правовых актов конституции, законам, актам других вышестоящих органов. Такова, например, деятельность конституционных судов, конституционных советов по проверке конституционности законов. Контрольной деятельностью в ряде стран занимаются прокуратура, специальные ведомства (например контрольные палаты или управления в Польше, Чехии) или особые должностные лица с подчиненным им аппаратом (генеральные контролеры, омбудсманы; в России контроль за соблюдением прав человека осуществляет Уполномоченный по правам человека, избираемый Государственной Думой — одной из палат парламента). Контрольные органы, как правило, не могут давать каких-то указаний, распоряжений. Они устанавливают факты и по результатам своей деятельности обращаются в парламент, к правительству, могут возбудить дело в суде. Подробнее эти формы деятельности рассматриваются в последующих главах, посвященных законодательным, исполнительным и другим органам государства.
Наряду с правовыми формами государство, добиваясь своих целей, действует и путем применения неправовых форм. С одной стороны, бывает правонарушающая деятельность органов государства, его должностных лиц. Такая деятельность незаконна и предполагает ответственность самого государства, его органов и должностных лиц (уголовную, гражданскую, дисциплинарную и др.). Формой ответственности может быть импичмент президенту, другим должностным лицам, отставка правительства, осуждение по решению суда, например, за злоупотребление служебным положением.
Государство несет также международно-правовую ответственность за агрессию, нарушение международного мира, преступления против человечества. Против него могут быть обращены определенные санкции (прекращение торговых отношений и другие меры вплоть до применения международных вооруженных сил), международному суду могут быть преданы в этом случае руководители государства. Типичным примером является судебный процесс над руководителями фашистской Германии после развязанной ими Второй мировой войны.
С другой стороны, неправовые формы деятельности не всегда являются правонарушениями, они лишь не урегулированы правом. К этой сфере относится огромная организационная деятельность государства, его органов, текущая оперативная работа, разработка и осуществление программ по развитию экономики и культуры, различные экстренные меры во время ликвидации последствий стихийных бедствий, катастроф и т.д.
Основные методы осуществления функций государства. Методы осуществления функций — это приемы, способы государственной деятельности. Установившейся классификации методов осуществления функций государства пока что не существует. Иногда их объединяют с формами деятельности государства, в некоторых случаях методы различаются в зависимости от деятельности государства на международной арене и внутри страны, иногда — в зависимости от особенностей государственного управления, понимаемого в широком смысле этих слов, например, методы административной деятельности коренным образом отличаются от правосудия. Различают методы экономические, административные и идеологические. К первым относят использование экономических рычагов в государственном управлении, например, снижение налогов на производство определенных товаров для его увеличения, инвестиции денежных средств государства в те или иные отрасли экономики, соответствующее распределение расходов государственного бюджета, на международной арене — договоры о преференциальной торговле (Для товаров разных стран взаимно устанавливаются более благоприятные условия импорта и экспорта). Административные методы связаны с подчиненностью, обязанностью выполнения законных указаний государственных органов, должностных лиц, принуждением, администрированием, организационной работой. Степень принуждения может быть неодинаковой. Среди методов принуждения могут быть и выговоры по службе, и штрафы за нарушение правил дорожного движения, и конфискация имущества (например возможна конфискация в государственный бюджет всей суммы доходов, с которой не выплачены налоги), и уголовные наказания за преступления в отношении общества, государства, личности. Идеологические методы связаны с пропагандистской, воспитательной деятельностью государства. Так же, как и при классификации форм осуществления функций, выделяют правовые и неправовые методы, различают демократические и авторитарные методы осуществления функций государства (последние связаны с насилием).
С точки зрения особенностей волеизъявления государства различают методы стимулирования (поощрения), дозволения, охраны, требования, запрета, репрессии.
Стимулирование широко применяется государственной властью в любой стране для ориентации поведения участников общественных отношений (граждан, юридических лиц и др.), их деятельности в таком направлении, которое государство считает необходимым и которое определяют его органы. Так, стимулируя объединение крестьян в кооперативы любого рода (с ними государству удобнее иметь дело, чем с распыленными мелкими хозяйствами), государство нередко предусматривает для них кредиты с льготными процентами или даже беспроцентные ссуды. Освобождение от налогов той доли прибыли, которая идет на благотворительность, развитие культуры, сокращает затраты государства на эти цели и вместе с тем способствует поддержке малообеспеченных слоев населения, общедоступности культурных достижений. Для стимулирования иностранных капиталовложений государство обычно на несколько лет освобождает предприятия с иностранным капиталом от уплаты налогов; государство стимулирует развитие иностранного туризма, пополняя этим государственную казну; устанавливая высокие пошлины на некоторые виды ввозимых в страну зарубежных товаров, оно поощряет этим развитие соответствующих отраслей промышленности своей страны.
Формой стимулирования являются почетные государственные звания, награды (ордена, медали), премии за успехи в труде, науке, культуре, за геройское поведение в экстремальных ситуациях, бескорыстную помощь другим людям, находящимся в опасности, спасение государственной собственности и т.д. Словом, стимулирующая деятельность государственной власти возможна в самых различных областях общественной жизни, внутри страны и на международной арене.
В отличие от стимулирования, которое выражает прямую заинтересованность государства, метод дозволения характеризует, в определенной мере нейтральную позицию государственной власти по отношению к тем или иным общественным явлениям, процессам, видам деятельности. В этом случае государство не стимулирует определенное развитие событий, не поощряет те или иные виды деятельности, но и не запрещает их. Многие конституции демократических государств устанавливают, что партии и общественные организации создаются свободно, никакого разрешения государственных органов, других учреждений, каких-либо лиц не требуется. Свобода слова, проведение собраний в закрытом помещении осуществляются также явочным порядком, митинги в публичных местах (на улицах, площадях) проводятся обычно на основе заявительного порядка (предварительное уведомление), но разрешения просить не нужно. Демократическое государство допускает плюрализм идеологии, различные виды массовой культуры, свободу предпринимательской деятельности, существование различных форм собственности и т.д. Одной из важнейших форм дозволения в международном сообществе государств является применение метода консенсуса при принятии решений в ходе многосторонних переговоров, на международных конференциях: государство (его представитель) не голосует за то или иное предложение, но и не возражает против его принятия, позволяя таким образом прийти к общему решению. Воздержание от голосования также иногда отражает использование метода дозволения, ибо в определенной ситуации любое решение безразлично для данного государства.
Метод охраны используется государственной властью прежде всего для обеспечения стабильности сложившихся общественных отношений, существующего правопорядка (в том числе на международной арене). Охранительная деятельность государства представлена огромным и разветвленным аппаратом (полиция, суды, прокуратура и др.), для защиты государства от агрессии создается армия, границы во многих странах охраняют специальные пограничные войска. Охраной международного мира занимаются международные организации государств, прежде всего ООН, в региональных масштабах — региональные международные организации — СНГ, Организация африканского единства, Организация американских государств и т.д. Они иногда направляют в районы международных, межнациональных конфликтов миротворческие вооруженные силы (обычно без права применять оружие).
Требование должного поведения выражает активную заинтересованность государства в определенном состоянии общественных отношений, в действиях по их укреплению, в их развитии в таком направлении, которое государство считает необходимым. В отличие от дозволения и даже стимулирования от государства в данном случае проявляется более отчетливо, в более жестких формах/Данный метод возлагает на участников отношений определенные обязанности от имени государства. Он широко используется в конституционном, административном, финансовом праве, некоторых других отраслях. В конституциях многих стран имеются специальные разделы или статьи об основных обязанностях граждан — это требование государства к гражданам. Многие требования относятся к объединениям: для того, чтобы партия получила права юридического лица, требуется ее регистрация в государственном органе {обычно в министерстве юстиции, во Франции — в министерстве внутренних дел, в Болгарии — в городском суде столицы государства), объединению с ограниченной ответственностью необходимо получить лицензию для предпринимательской деятельности. Нормы административного права требуют при проведении публичной демонстрации соблюдать установленный маршрут, в гражданском праве сторона при несоблюдении договора другой стороной может потребовать уплаты неустойки, в уголовном процессе требуется, чтобы обвинитель представлял доказательства виновности подсудимого (а не обвиняемый доказывал свою невиновность) и т.д. Требования должностных лиц, государственных органов, обращенные к гражданам, общественным объединениям, предприятиям и т.д., широко используются в самых различных сферах (требование милиционера предъявить удостоверение личности, требование государственного органа, зарегистрировавшего в соответствии с законом политическую партию, представлять ежегодные данные о финансовом положении и т.д.). Требование как метод деятельности государств, их объединений широко применяется в международных отношениях. Имеется огромное число резолюций Совета Безопасности ООН, требовавших от участников международных конфликтов прекратить вооруженные действия, отвести войска враждующих сторон за разделительную линию, прекратить агрессию (например Ирака против Кувейта).
Невыполнение требований международного сообщества (резолюций Совета безопасности ООН), обращенных к Ираку, о ликвидации опаснейшего оружия массового уничтожения повлекло в 1998 г. бомбардировки городов Ирака английской и американской авиацией (от имени НАТО, но без соответствующего решения Совета безопасности ООН). Это привело к жертвам среди гражданского населения и многочисленным разрушениям. Требование НАТО к Югославии прекратить дискриминацию албанцев в Косово (это требование было поддержано ООН) привело к многонедельным бомбардировкам югославских городов в 1999 г., массовым разрушениям, жертвам и элементам экологической катастрофы (бомбардировки не. были санкционированы ООН).
Запреты — это действенная форма отрицательного отношения государства к тем или иным явлениям, процессам, поступкам, поведению. В форме запретов государство исключает нежелательную, вредную для него деятельность. Запрещаются определенные виды предпринимательской деятельности (например производство оружия, сбыт наркотиков), несанкционированные демонстрации, препятствующие движению транспорта, запрещается пропаганда расизма, нарушение правил санитарии и гигиены в публичных местах. Уголовное право по существу целиком состоит из запретов, за нарушение которых предусмотрены суровые наказания (вплоть до смертной казни). Запреты широко применяются в международных отношениях. Имеется целый ряд международных конвенций, которые запрещают государствам (а также лицам, их объединениям и т.п.) определенные виды деятельности (агрессивную войну, работорговлю, апартеид), Женевские конвенции 1949 г. запрещают разрушать во время военных действий памятники культуры, привлекать военнопленных к работам, направленным против другой воюющей стороны.
Наконец, любое государство применяет репрессии, наказания. Репрессии, в том числе массовые, — типичный метод деятельности тоталитарного, антидемократического государства (концентрационные лагеря для евреев в фашистской Германии, раскулачивание, массовая высылка и ссылка кулаков и их семей в СССР в 30-х гг. во время коллективизации крестьян, лишение избирательных прав «цветного населения» (5/6 населения страны) в ЮАР до 90-х гг. и т.д.). Репрессии в правовой форме наказаний применяются и в демократическом государстве. Демонстрация, нарушающая правопорядок, разгоняется полицией с помощью водометов и слезоточивого газа; партии, признанные антиконституционными, запрещаются; лица, нарушающие правопорядок, наказываются.
В международных отношениях к государствам — нарушителям международного правопорядка также могут приниматься принудительные меры. Это — коллективные меры, применяемые сообществом государств на основе Устава ООН в целях устранения угрозы миру, нарушения мира или ликвидации акта агрессии. Устав ООН предусматривает два вида коллективных принудительных мер: не связанных с использованием вооруженных сил (полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских и воздушных средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений) и с использованием вооруженных сил. Возможен арест государственного имущества за долги государства (это угрожало России во время дефолта в конце 90-х гг.), бойкот товаров государства-правонарушителя, различные формы принуждения со стороны международных организаций.