Россия несет свою долю ответственности за формирование демократического мирового порядка. Для реализации этой ответственности, для обеспечения в новых условиях национальных интересов страны необходима концепция внешней политики, которая отражала бы реалии нашего времени и намечала пути решения глобальных проблем. Серьезными препятствиями в достижении этой цели являются абсолютное доминирование внутренней политики над внешней, а также консервативность политического мышления. Между тем сегодня внешняя политика приобрела первостепенное значение для решения и внутренних проблем страны. Надежное обеспечение национальных интересов невозможно без взаимодействия с мировым сообществом. Это принципиальное положение отмечается и руководителями МИД РФ.
Наиболее сложная проблема заключается в оптимальном сочетании интересов внутренней и внешней политики. При нынешнем состоянии России абсолютным приоритетом не могут не обладать интересы упрочения национальной системы. Нельзя вместе с тем не учитывать, что решение многих внутренних проблем напрямую зависит от внешней политики. Последняя призвана обеспечить благоприятные внешние условия и содействовать привлечению в страну как можно большего объема внешних ресурсов. Решение этих задач предполагает развитую систему международного сотрудничества, устойчивость которой обеспечивается международным правом. Обеспечение национальных интересов требует высокоэффективной внешней политики. Возможности внешней политики России существенно ограничены состоянием ее общества. Следует вместе с тем учитывать, что в значительной мере это может быть компенсировано активностью и качеством внешней политики. Истории известно немало тому примеров.
Так, в весьма сложной обстановке Россия приняла Декрет о мире 1917 г., идеи которого, несмотря на сопротивление многих держав, оказали влияние как на мирное урегулирование после Первой мировой войны, так и на последующее развитие международного права. Другим примером может служить Индия времен Дж. Неру, когда, не будучи серьезной экономической военной силой, она играла видную роль в мировой политике.
Опыт свидетельствует, что в политике нельзя отставать, необходима определенная степень опережения. Особенно важно это в наше время, когда закладываются основы нового мирового порядка. Такое опережение должно быть присуще концепции внешней политики России. Особый ее раздел следует посвятить нашему видению будущего мирового порядка.
Частью концепции внешней политики должна быть международно-правовая концепция России. В наше время международное право становится все более важным инструментом политики. Разработка такой концепции требует активного взаимодействия теории и практики. МИД РФ, в принципе, не раз признавал значение этого взаимодействия. Однако реально в этом направлении сделано мало. Ответственность за это несет и наука. Пока можно говорить лишь о первых шагах в разработке международно-правовой концепции России.
Для решения стоящих перед Россией на международной арене задач необходимо обеспечить достаточно высокий интеллектуальный уровень политики. В новых условиях от этого зависит ее эффективность, влияние на мировую систему и способность обеспечить национальные интересы. Завтра значение интеллекта как решающего фактора еще более возрастет. Даже небольшие страны смогут играть активную роль.
Опыт нашей страны подтверждает значимость интеллектуального уровня внешней политики в обеспечении национальных интересов. В ходе мирного урегулирования после Второй мировой войны СССР не смог с достаточной полнотой использовать имевшиеся возможности. Достаточно упомянуть проблему Курильских островов, которая могла быть окончательно решена в наших интересах сразу же после войны.
Другой пример. Мы не обеспечили в должной мере свои национальные интересы при решении вопроса об объединении Германии. Во всем этом немалую роль сыграло отсутствие необходимых знаний, недостаточный профессиональный уровень наших политиков.
Международно-правовая концепция России имеет принципиальную основу — Конституцию. На ее основе был издан ряд законов, имеющих первостепенное значение для определения содержания концепции, законы о международных договорах, об обороне, о государственной границе, континентальном шельфе и др.
Конституция России по своему характеру является конституцией члена международного сообщества. Народ принял ее, «сознавая себя частью мирового сообщества». В основе вытекающей из Конституции концепции внешней политики лежит интернационализм, уважение общих интересов международного сообщества и национальных интересов его членов. Без уважения законных интересов других невозможно обеспечить уважение собственных интересов.
Согласно Конституции «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (ч. 4 ст. 15).
Приведенная норма впервые в истории российской государственности конституционно определила связь международного права с правовой системой страны, и сделано это в соответствии с требованиями современности. Эта норма не только выражает уважительное отношение к международному праву, но и создает конституционные гарантии выполнения его предписаний. В Законе о международных договорах Россия «подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права — принципу добросовестного выполнения международных обязательств».
Высказывается мнение, согласно которому роль принципов международного права в правовой системе страны носит лишь символический характер, поскольку они относятся исключительно к международным отношениям. С этим едва ли можно согласиться. Став частью правовой системы страны, принципы образуют правовую основу ее внешней политики. Более того, они имеют и непосредственное значение для формирования и функционирования правовой системы России. Сославшись на упомянутую норму Конституции, Конституционный Суд РФ указал: «В соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом»1. Это относится и к органам, определяющим и осуществляющим внешнюю политику. Отмечу, что при обосновании своих постановлений Конституционный Суд также ссылается на принципы международного права (например, на принципы самоопределения и территориальной целостности).
Значение принципов международного права для правовой системы страны отмечается и теоретиками права. Ю.А. Тихомиров пишет: «Общепризнанные принципы международного права... служат стабильной основой для национальной правовой системы и ее составных частей».
Одним из важнейших требований современного международного права является соблюдение общепризнанных прав человека, как они изложены в универсальных договорах. Только отвечающее этому требованию государство может считаться полноценным членом международного сообщества. Уважение прав человека является одной из основ Конституции РФ. При этом четко обозначена их связь с международным правом: в Российской Федерации «признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией» (ч. 1 ст. 17). Как видим, общепризнанным принципам и нормам о правах человека предоставлен особый статус в правовой системе страны, который, по существу, приравнивает их к конституционным нормам.
Особого внимания заслуживает норма, согласно которой «перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина» (ч. 1 ст. 55). Значит, даже Конституция не может ограничить общепризнанные права и свободы, закрепленные международным правом. Как и международное право, Конституция исходит из постулата о неотъемлемости прав человека. В ней говорится: «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения» (ч. 2 ст. 17). Круг таких прав и свобод фиксируется общим международным правом.
Расширение комплекса общепризнанных прав и свобод человека на международном уровне влечет за собой соответствующие изменения в российском праве без необходимости принятия каких-либо нормативных актов. В этом видится важный аспект принципиально нового взаимодействия международного и конституционного права.
Конституция предусматривает также международные гарантии прав человека. Закреплено право каждого при защите прав и свобод человека в соответствии с международными договорами России обращаться в межгосударственные органы, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46).
Российская Федерация принимает активное участие в международной защите прав человека. Она разделяет принцип, согласно которому закрепленные международным правом права и свободы должны соблюдаться всеми государствами и не являются исключительно внутренним делом той или иной страны.
После распада СССР миллионы россиян без всякого желания эмигрировать оказались на иностранной территории. Защита их прав — одна из главных и весьма сложных задач внешней политики России. Представляется желательным разработать юридически обоснованные положения, нацеленные на решение этой задачи, и включить их в концепцию внешней политики в качестве самостоятельного раздела.
Важным этапом в формировании российской концепции внешней политики явилось принятие в 2000 г. новой редакции Конепции внешней политики Российской Федерации. В качестве одной из основных целей указывается: «Воздействие на общемировые процессы в целях формирования стабильного, справедливого и демократического миропорядка, строящегося на общепризнанных нормах международного права.» Подчеркивается необходимость повышения управляемости международной системы. Главным центром регулирования международных отношений должна оставаться ООН. Указывается на недопустимость принижения роли суверенного государства как основополагающего элемента международной системы.
Система международных отношений призвана обеспечить надежную безопасность каждого члена мирового сообщества в политической, военной, экономической, гуманитарной и иных областях.
Обеспечить национальные интересы России должным образом возможно, лишь связав их с общими интересами государств. Поэтому одной из основ концепции внешней политики является идея всеобщей и всеобъемлющей безопасности, указывающей реальный путь к решению глобальных проблем в общих интересах. Речь идет именно о всеобъемлющей безопасности, которая охватывает не только военно-политическую сферу, но также и сферы экономики, экологии, решение проблем продовольствия, здравоохранения, энергетики, сырья, космического пространства и др. Политика такой великой державы, как Россия, не может не носить глобального характера. Идея всеобъемлющей безопасности, как видим, имеет немало общего с концепцией устойчивого развития, получившей широкое признание и нашедшей отражение в позитивном международном праве.
Центральное положение в концепции внешней политики и международного права занимает проблема применения вооруженной силы. Согласно российской Концепции внешней политики наша страна «исходит из того, что применение силы в нарушение Устава ООН является нелегитимным и угрожает стабилизации всей системы международных отношений. Неприемлемы попытки внедрить в международный оборот концепции типа «гуманитарной интервенции» и «ограниченного суверенитета» в целях оправдания односторонних силовых акций в обход Совета Безопасности ООН». Вместе с тем выражается готовность «к предметному диалогу по совершенствованию правовых аспектов применения силы».
Федеральный закон «Об обороне» 1996 г. (в редакции Федерального закона от 30 декабря 1999 г.)1 установил, что Вооруженные Силы России предназначены для отражения агрессии, защиты целостности и неприкосновенности территории страны, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами России. Закон относит к понятию «отражение агрессии» также непосредственную угрозу России (п. 4 ст. 4). Это не вполне соответствует Уставу ООН, согласно которому право на самооборону возникает лишь в случае, если вооруженное нападение произойдет (ст. 51). Представляется более корректной позиция, изложенная в Военной доктрине Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. №7062.
Россия намерена принимать активное участие в миротворческих операциях, о чем свидетельствует сам факт принятия в 1995 г. Федерального закона от 23 июня 1995 г. №93-ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности».
Основной сферой участия России в миротворческих операциях является территориальное пространство СНГ. В большинстве случаев они носят двусторонний характер, например в Приднестровье, Южной Осетии, Абхазии. Только в Таджикистане были сформированы коллективные миротворческие силы. Наиболее детально статус Коллективных сил по поддержанию мира определен в Положении о них, принятом в 1996 г.1 Эти силы представляют собой временное коалиционное формирование, создаваемое на период проведения определенной операции по поддержанию мира. Задача — содействие урегулированию конфликта на территории государства — участника СНГ.
Существенное значение в определении концепции внешней политики России имеет Концепция национальной безопасности РФ, новая редакция которой была принята в 2000 г.2 Ряд ее положений представляют интерес для понимания и международно-правовой концепции РФ. Констатируется факт сохранения общности «интересов России и интересов других государств по многим проблемам международной безопасности». Внешняя политика России должна быть направлена на «упрочение ключевых механизмов управления мировыми политическими и экономическими процессами». Отсюда ее полноправное участие «в глобальных и региональных экономических и политических структурах». В предотвращении войн и вооруженных конфликтов главная роль отводится политическим, дипломатическим, экономическим и другим невоенным средствам.
Международно-правовая концепция России конкретизируется и развивается также законодательством, не имеющим прямого отношения к внешней политике. В качестве примера можно указать новый УК РФ, содержащий раздел «Преступления против мира и безопасности человечества». Раздел отражает не только позитивное международное право, но и тенденции его развития. Свидетельством тому может служить отнесение к преступлениям против мира и безопасности человечества такого преступления, как экоцид.
Таким образом, можно считать, что заложены основы международно-правовой концепции России. Для претворения ее в жизнь необходима достаточно широкая поддержка общества. Между тем в стране ощущается значительная утрата интереса к внешней политике у широких слоев населения. По данным опросов, лишь 10% населения интересуются международной жизнью. Значительную ответственность за сложившееся положение несут средства массовой информации. Внешней политике, не говоря уже о международном праве, уделяется предельно мало внимания. Да и качество информации не выдерживает критики. Необходимо с учетом программы Десятилетия международного права ООН разработать комплекс мер относительно преподавания этого права и распространения международно-правовых знаний. Весьма актуальна задача повышения интернациональной культуры общества, и в первую очередь тех его членов, которые непосредственно участвуют в управлении государством. Народ должен реально осознать себя членом мирового сообщества, обладающим вытекающими из этого правами и обязанностями.