Государственное регулирование аудиторской деятельности можно подразделить на нормативное и организационное. Нормативное регулирование заключается в принятии нормативных актов, содержащих правила осуществления данного вида предпринимательской деятельности; организационное осуществляется через деятельность уполномоченных органов государственного регулирования аудита.
Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере аудиторской деятельности. Положение о Министерстве финансов Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 3291.
В Минфине РФ функционирует Департамент организации аудиторской деятельности, к основным функциям которого относятся:
- издание в пределах своей компетенции нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность;
- организация системы аттестации, обучения и повышения квалификации аудиторов в РФ, лицензирование аудиторской деятельности;
- организация системы надзора за соблюдением аудиторами (аудиторскими организациями) лицензионных требований и условий, контроль за соблюдением правил (стандартов) аудиторской деятельности;
- ведение государственных реестров аудиторов, аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов, профессиональных аудиторских объединений, учебно-методических центров;
- аккредитация профессиональных аудиторских объединений.
В целях учета мнения профессиональных участников рынка аудиторской деятельности по вопросам формирования и реализации государственной политики в области аудиторской деятельности, организации разработки системы мер по государственной поддержке становления и развития рынка аудиторских услуг в России, при Минфине РФ создан Совет по аудиторской деятельности. Правовой статус Совета, его функции, задачи, права и порядок организации работы определены ст. 19 Закона об аудите и Положением о Совете по аудиторской деятельности при Минфине РФ, которое утверждено Приказом Минфина РФ от 3 июня 2002 г. № 47н1.
В состав Совета включаются представители Минфина РФ, федеральных органов исполнительной власти, которые осуществляют регулирование профессиональной деятельности организаций, подлежащих обязательному аудиту, Центрального банка РФ, аккредитованных профессиональных аудиторских объединений (число их представителей в Совете должно составлять не менее 51 процента), научных и других организаций, высших учебных заведений, пользователей аудиторских услуг.
Совет участвует в подготовке и предварительном рассмотрении основных документов аудиторской деятельности, проектов решений Минфина РФ по вопросам в области регулирования аудиторской деятельности, разрабатывает федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности, определяет профессиональные требования к аудиторам, этические нормы и правила их поведения, осуществляет иные функции.
Аудиторы и аудиторские организации в целях обеспечения условий своей деятельности, защиты интересов могут создавать профессиональные аудиторские объединения. Такие объединения действуют на некоммерческой основе.
Они устанавливают обязательные для своих членов правила (стандарты) осуществления профессиональной деятельности и профессиональной этики, осуществляют систематический контроль за их соблюдением.
Официальное признание профессиональных объединений осуществляется посредством их аккредитации уполномоченным федеральным государственным органом. Порядок аккредитации определен в ст. 20 Закона об аудите и во Временном положении о порядке аккредитации профессиональных аудиторских объединений при Минфине РФ, утвержденном Приказом Минфина РФ от 29 апреля 2002 г. № 38н1. Обязательными условиями аккредитации являются наличие в составе объединения не менее 1 тыс. аттестованных аудиторов и (или) не менее 100 аудиторских организаций; наличие соответствующих рабочих органов (комитетов, комиссий) для эффективного исполнения функций; наличие обязательных для своих членов правил (стандартов) аудиторской деятельности и Кодекса профессиональной этики; наличие разработанной системы контроля за соблюдением членами объединения правил (стандартов) аудиторской деятельности и профессиональной этики, за качеством аудита членов объединения.
Официальным документом, удостоверяющим аккредитацию, служит Свидетельство об аккредитации. Аккредитация осуществляется на срок три года при соблюдении ее условий. Государственный реестр аккредитованных профессиональных аудиторских объединений ведет Минфин РФ.
Права и обязанности аккредитованных профессиональных аудиторских объединений также определены ст. 20 Закона об аудите и Временным положением. В частности, объединения имеют право: участвовать в аттестации на право осуществления аудиторской деятельности; проводить проверки качества работы аудиторских организаций или индивидуальных аудиторов, являющихся их членами; по итогам проведенных проверок применять меры воздействия к виновным лицам и обращаться в Минфин РФ с мотивированным ходатайством о наложении взыскания на таких лиц; ходатайствовать перед Минфином РФ о выдаче претендентам квалификационных аттестатов, о приостановлении действия и об аннулировании квалификационных аттестатов аудитора в отношении своих членов; ходатайствовать о выдаче, приостановлении действия и об аннулировании лицензии в отношении своих членов; участвовать через своих представителей в работе Совета по аудиторской деятельности при Минфине РФ.
Одним из основных направлений государственного регулирования аудиторской деятельности является аттестация аудиторов.
Аттестация на право осуществления аудиторской деятельности — это проверка квалификации физических лиц, изъявивших желание заниматься аудиторской деятельностью.
(Ст. 15 Федерального закона «Об аудиторской деятельности»)
Аттестация осуществляется в форме квалификационного экзамена с выдачей кандидатам, успешно его сдавшим, документа - квалификационного аттестата аудитора. Квалификационный аттестат выдается без ограничения срока его действия. Специфика видов деятельности аудируемых лиц предопределила выдачу квалификационных аттестатов следующих типов:
- в области общего аудита;
- в области аудита бирж, внебюджетных фондов и инвестиционных институтов;
- в области аудита страховых организаций и обществ взаимного страхования;
- в области аудита кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов (банковского аудита).
Порядок проведения аттестации и квалификационных экзаменов на право осуществления аудиторской деятельности установлены Временным положением о системе аттестации, обучения и повышения квалификации аудиторов в Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина РФ от 12 сентября 2002 г. № 93н2.
Систему аттестации организует Минфин РФ. Аттестация проводится в учебно-методических центрах, включенных в государственный реестр, который ведется Минфином РФ.
В целях осуществления государственного регулирования аудиторской деятельности Минфин РФ заключает договоры с образовательными учреждениями, в структуре или с участием которых созданы учебно-методические центры, о проведении аттестации путем квалификационных экзаменов и перечисляет им необходимые средства на организацию мероприятий по проведению квалификационных экзаменов.
К аттестации допускаются лица:
- с высшим экономическим и (или) юридическим образованием, полученным в российских образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, либо при наличии документа о высшем экономическом и (или) юридическом образовании, полученном в образовательном учреждении иностранного государства, и свидетельства об эквивалентности указанного документа российскому документу государственного образца о высшем экономическом и (или) юридическом образовании;
- со стажем работы по экономической или юридической специальности не менее трех лет из последних пяти на территории РФ (либо в российских или совместных с российскими организациях на территории иностранных государств).
Для проведения аттестации Советом по аудиторской деятельности при Минфине РФ по согласованию с Минфином РФ создаются комиссия по разработке и обновлению программ квалификационных экзаменов и комиссия по формированию и обновлению экзаменационной базы билетов и тестов, утверждается состав указанных комиссий. Для каждого учебно-методического центра Минфин РФ формирует и утверждает индивидуальный, не повторяющийся экзаменационный комплект билетов и тестов методом выборки из базы данных.
Для проведения квалификационного экзамена Минфин РФ формирует состав экзаменационных комиссий. В состав комиссии включаются представители Минфина РФ и (или) федеральных органов исполнительной власти, участвующих в регулировании профессиональной деятельности организаций, которые подлежат обязательному аудиту, и (или) Центрального банка РФ и (или) аккредитованных профессиональных аудиторских объединений. Членами комиссии могут являться специалисты (имеющие ученые степени, звания, опыт преподавания по соответствующей специальности).
Рассмотрение результатов квалификационных экзаменов и принятие решения о выдаче (отказе в выдаче) квалификационных аттестатов осуществляются Минфином РФ в срок, не превышающий 45 дней со дня представления соответствующих документов.
При Совете по аудиторской деятельности создается апелляционная комиссия, куда могут обращаться претенденты, в отношении которых экзаменационной комиссией по результатам сдачи квалификационных экзаменов вынесено отрицательное решение. Окончательное решение по апелляции на основании заключения апелляционной комиссии принимает Минфин РФ.
Квалификационный аттестат подтверждает соответствие профессиональных навыков будущего аудитора требованиям, изложенным в нормативных актах и предъявляемым квалификационной комиссией, в целях обеспечения в дальнейшем квалифицированного проведения аудита. Все аудиторы, имеющие квалификационный аттестат, обязаны в течение каждого календарного года начиная с года, следующего за годом получения аттестата, проходить обучение по программам повышения квалификации, определяемым Минфином РФ. Порядок повышения квалификации аудиторов определен Приказом Минфина РФ от 12 сентября 2002 г. № 93н. Один раз в три года Минфин РФ на оборотной стороне бланка квалификационного аттестата делает отметку о прохождении повышения квалификации.
Статья 16 Закона об аудите определяет основания и порядок аннулирования квалификационного аттестата.
К основаниям аннулирования аттестата относятся:
- установление факта его получения с использованием подложных документов;
- вступление в законную силу приговора суда, предусматривающего наказание в виде лишения права заниматься аудиторской деятельностью в течение определенного срока;
- несоблюдение правил независимости и аудиторской тайны;
- установление факта систематического нарушения аудитором требований, установленных законодательством РФ или стандартами аудиторской деятельности;
- установление факта подписания аудитором аудиторского заключения без проведения аудиторской проверки;
- неосуществление аудитором деятельности в течение двух лет подряд;
- нарушение требования о прохождении обучения по программам повышения квалификации.
Обмен квалификационных аттестатов аудиторов, выданных в установленном порядке до вступления в силу Федерального закона «Об аудиторской деятельности», на аттестаты, предусмотренные указанным Федеральным законом, производится Минфином РФ в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2002 г. № 801.
В соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» аудиторская деятельность является лицензируемой. Индивидуальные аудиторы и аудиторские организации вправе заниматься аудиторской деятельностью только после получения лицензии.
«Положение о лицензировании аудиторской деятельности» утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 марта 2002 г. № 1903. Лицензирование аудиторской деятельности осуществляется Минфином РФ. Лицензия выдается на срок пять лет, который по заявлению лицензиата может продлеваться на пять лет неограниченное число раз. Форма бланка лицензии утверждена Минфином РФ4. Закон об аудите и Положение о лицензировании устанавливают совокупность лицензионных требований и условий, выполнение которых обязательно при осуществлении аудиторской деятельности:
- наличие у индивидуального аудитора или у аудиторов, аудиторской организации соответствующих профилю аудиторской проверки типов квалификационных аттестатов аудитора;
- наличие в штате аудиторской организации не менее пяти аудиторов, имеющих квалификационные аттестаты аудитора;
- осуществление предпринимательской деятельности только в виде проведения аудита и оказания сопутствующих аудиту услуг в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, в том числе федеральны -ми правилами (стандартами) аудиторской деятельности, и актами органов, регулирующих деятельность аудируемых организаций;
- соблюдение правил внутреннего контроля качества аудиторских проверок, проводимых лицензиатами, и обеспечение возможности проведения внешних проверок качества их деятельности с предоставлением в установленном порядке всей необходимой для этого документации и информации в соответствии с законодательством РФ;
- обеспечение сохранности сведений, составляющих аудиторскую тайну, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ;
- предоставление аудируемым лицам информации об обстоятельствах, исключающих возможность проведения их аудиторской проверки.
Специальные требования и условия предусмотрены для проведения банковского аудита:
- участие в обязательном аудите кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов не менее двух аудиторов, имеющих квалификационные аттестаты аудитора на право осуществления аудита кредитных организаций;
- наличие у аудиторской организации при проведении обязательного аудита кредитных организаций стажа аудиторской деятельности на менее двух лет;
- наличие у аудиторской организации при проведении обязательного аудита банковских групп и банковских холдингов стажа аудиторской деятельности по проверкам кредитных организаций не менее двух лет.
Для получения лицензии соискатель представляет в лицензирующий орган документы, перечень которых приведен в п. 5 Положения о лицензировании. В частности, среди документов представляются копии всех имеющихся у соискателя лицензии квалификационных аттестатов аудитора1. Лицензирующий орган принимает решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии в срок, не превышающий 60 дней со дня поступления заявления со всеми необходимыми документами. Лицензирующий орган ведет реестр лицензий.
В целях контроля за соблюдением лицензиатами требований и условий лицензирующий орган проводит проверки их деятельности. Основания для проведения проверки зафиксированы в Положении о лицензировании. К ним, в частности, относятся обращения и жалобы заказчиков аудиторских услуг, правоохранительных органов на допущенные лицензиатом при осуществлении им аудиторской деятельности нарушения законодательства, регулирующего аудиторскую деятельность в РФ.
Кроме того, к виновной аудиторской организации или аудитору может быть в соответствии с ГК РФ применена санкция в виде принудительной ликвидации. Санкция может быть реализована по решению арбитражного суда, куда вправе обратиться орган, уполномоченный выдавать лицензии.
Осуществление аудиторской деятельности без лицензии или с нарушением условий, предусмотренных лицензией, является административным правонарушением, ответственность за которое предусмотрена п. 2 и 3 ст. 14.1 КоАП РФ.
Осуществление аудиторской деятельности без лицензии или с нарушением условий лицензирования в соответствии со ст. 171 Уголовного кодекса РФ является преступлением, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере.