Формирование доходной части бюджетов

По своему экономическому содержанию доходы бюджета представляют финансовые отношения, возникающие между государством (органами местного самоуправления), хозяйствующими субъектами и гражданами в процессе формирования и исполнения соответствующего бюджета. При этом формой проявления таких финансовых отношений служат различные виды налоговых и неналоговых платежей юридических и физических лиц в бюджеты бюджетной системы РФ.

Доходы бюджета — поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК источниками финансирования дефицита бюджета.

К доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления (в том числе межбюджетные трансферты).

При этом к неналоговым доходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, прежде всего, относятся доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, доходы от его продажи, а также доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями. Б структуру неналоговых доходов бюджетов также входят денежные взыскания (штрафы), конфискации, компенсации и средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям.

К безвозмездным поступлениям, зачисляемым в доходы бюджетов, относятся дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ, а также безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Однако доминирующее положение в структуре доходов бюджетов занимают налоговые доходы, к которым относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.

Согласно Конституции РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Статьей 57 Конституции РФ предписано, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.

В НК понятия налога и сбора определены следующим образом.

Налог — это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Сбор — это обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

В 1776 г. Адамом Смитом в работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» были сформулированы четыре основополагающих принципа налогообложения:

1. налоги должны быть всеобщими, т.е. к участию в их уплате должны привлекаться все физические и юридические лица, которые живут или работают в данной стране;
2. налоги должны быть равномерными, т.е. распределить налоги нужно исходя из платежной способности каждого;
3. нужно всегда стремиться к минимизации издержек по взиманию налогов, чтобы население как можно меньше переплачивало сверх того, что действительно остается в распоряжении государства на покрытие его расходов;
4. налоги должны взиматься в наиболее удобной для плательщиков форме, т.е. при выборе места, времени и способа уплаты налогов должны быть учтены интересы плательщика.

Принципы, изложенные Адамом Смитом, отражены в основных началах законодательства о налогах и сборах в Российской Федерации, изложенных в ст. 3 НК:

1. каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы. Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога;
2. не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала;
3. налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав;
4. не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство РФ и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории РФ товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций;
5. ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК либо установленные вином порядке, чем это определено Н К;
6. при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить;
7. все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).

Система налогов и сборов Российской Федерации
Федеральные налоги и сборы:

• Налог на добавленную стоимость
• Акцизы
• Налог на доходы физических лиц
• Налог на прибыль организации
• Налог на добычу полезных ископаемых
• Государственная пошлина
• Водный налог
• Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов

Региональные налоги:

• Налог на имущество организаций
• Транспортный налог
• Налог на игорный бизнес

Местные налоги:

• Земельный налог
• Налог на имущество физических лиц

Специальные налоговые режимы:

• Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей
• Упрощенная система налогообложения
• Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности
• Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции
• Патентная система налогообложения

Как видно из приведенной таблицы, налоговая система РФ насчитывает вполне ограниченный перечень налогов и сборов, действующий на всей территории РФ и позволяющий в полной мере осуществлять их эффективное администрирование.

Современная налоговая система РФ формировалась в условиях экономического и политического кризиса после распада СССР. Законы, которые легли в основу ее построения, были приняты Верховным Советом РСФСР в конце 1991 г. и вступили в силу с 1 января 1992 г. В целом законодательная база отличалась большим количеством недоработок, наличием неоправданно широкого круга налоговых льгот и освобождений. В результате налоговая система, созданная в 1990-х гг., оказалась недостаточно эффективной с фискальной точки зрения. Ситуацию значительно усложняли массовые неплатежи и низкий уровень исполнения требований налогового законодательства. В условиях укоренившейся практики внесения многочисленных изменений в законы о налогах и сборах, что значительно повышало издержки на их исполнение, назрела острая необходимость систематизации налогового законодательства. Правительство РФ неоднократно предпринимало попытки внесения в Государственную Думу проектов НК, однако рассмотрение данного документа затягивалось. Важным шагом стало принятие в 1998 г. и вступление в действие с 1 января 1999 г. части первой НК, установившей единую систему основных понятий и определений, необходимых для нормального функционирования налоговой системы, которая также четко определила права и обязанности налогоплательщиков и налоговых органов и установила ответственность за нарушение налогового законодательства.

В ходе проведенной налоговой реформы были отменены налоги на пользователей автомобильных дорог, приобретение автотранспортных средств, на операции с ценными бумагами, налог с продаж, сбор на нужды образовательных учреждений и некоторые другие. В едином транспортном налоге были объединены существовавшие ранее налог на отдельные виды транспортных средств и налог на владельцев автотранспортных средств.

Основные меры по совершенствованию налоговой системы, направленные на ее упрощение, повышение справедливости и экономической обоснованности взимаемых налогов и сборов, а также на снижение налоговой нагрузки, были осуществлены в 2001— 2005 гг. Реформирование налоговой системы осуществлялось в тесной увязке с проведением бюджетной реформы и существенными изменениями в системе межбюджетных отношений. К 2007 г. Минфином России в основном было завершено формирование основ российской налоговой системы.

Основы налоговой системы РФ, действующие в настоящее время, были сформированы во многом с учетом лучшей мировой практики в области налоговой политики. Ставки практически всех налогов в России в настоящее время представляются довольно разумными. Вместе с тем очевидно, что налоговая система должна будет совершенствоваться как с позиций упрощения процедуры уплаты налогов со стороны налогоплательщиков, так и с позиций повышения эффективности функционирования всей системы налогового администрирования.

Дальнейшие направления реформирования налоговой системы определяются налоговой политикой Российской Федерации. Так, в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2013—2015 годах указано, что налоговая система должна быть настроена на улучшение качества инвестиционного климата, повышение предпринимательской активности, совершенствование структуры экономики, повышение ее конкурентоспособности, прежде всего на рынках наукоемкой, высокотехнологичной продукции.

Правительством РФ также одобрены Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, что позволяет обеспечить прозрачность и предсказуемость налоговой политики государства. При практической реализации этого документа следует обратить внимание на повышение значимости не только фискальной, но и экономической функции налоговой политики. Так, налоговая система Российской Федерации должна быть конкурентоспособна по сравнению с налоговыми системами государств, ведущих на мировом рынке борьбу за привлечение инвестиций в национальные экономики. Процедуры налогового администрирования должны стать максимально комфортными для добросовестных налогоплательщиков.

Развитие налоговой системы должно отвечать задачам диверсификации российской экономики. Поэтому налоговая нагрузка на несырьевые сектора экономики не будет повышаться по крайней мере до 2018 г. После принятия в 2012 г. Федеральным Собранием РФ изменений в налоговое законодательство РФ, касающихся налоговых ставок, предлагается больше не корректировать ставки по основным налогам.

Необходимы последовательные действия по предотвращению попыток уклонения от уплаты налогов. Налоговая нагрузка воспринимается болезненней добросовестными налогоплательщиками, когда другие, работающие в тех же экономических условиях, уклоняются от уплаты налогов. Дело не только в недополучении бюджетом доходов, которые могли бы быть использованы в интересах общества, но и в неравенстве условий экономической деятельности.

Правительство РФ должно принять конкретные меры противодействия уклонению от уплаты налогов, исходя из того, что при увеличении в результате осуществления этих налоговых мер налоговых доходов могут быть приняты решения о снижении существующей налоговой нагрузки.

В целях сокращения неоправданных административных издержек налогоплательщиков следует обеспечить упрощение налогового учета и возможность использования документов бухгалтерского учета при подготовке и представлении налоговой отчетности.

Также в части мер налогового стимулирования планируется внесение изменений в законодательство о налогах и сборах по следующим направлениям:

1. поддержка инвестиций и развития человеческого капитала;
2. совершенствование налогообложения при операциях с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок, а также иных финансовых операциях;
3. совершенствование специальных налоговых режимов для малого бизнеса;
4. развитие взаимосогласительных процедур в налоговых отношениях.

В части мер, предусматривающих повышение доходов бюджетной системы РФ, планируется внесение изменений в законодательство о налогах и сборах по следующим направлениям:

1. налогообложение природных ресурсов;
2. акцизное налогообложение;
3. введение налога на недвижимость;
4. сокращение неэффективных налоговых льгот и освобождений;
5. совершенствование налога на прибыль организаций;
6. совершенствование налогового администрирования;
7.  противодействие уклонению от налогообложения с использованием низконалоговых юрисдикций;
8. страховые взносы на обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование.

Проводимая государством работа уже дала свой результат: в рейтинге Всемирного банка «Ведение бизнеса-2013» (Doing Business 2013), опубликованном в октябре 2012 г., Российская Федерация за год улучшила свое положение по части простоты уплаты налогов — по этому показателю Россия поднялась со 105-го на 64-е место.

Принципы формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ не нашли должного отражения в БК. Вместе с тем указанные принципы были определены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584.

Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

• стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающего заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;
• собственные доходы бюджетов каждого уровня должны быть основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
• налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования;
• разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;
• каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня.

При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:

1. стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;
2. экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;
3. территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
4. равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
5. социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти;
6. бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.

В составе доходов бюджетов также выделяются собственные доходы бюджетов, к которым относятся:

• налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ н законодательством о налогах и сборах;
• неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;
• доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.

Собственные доходы бюджета субъекта РФ формируются за счет:

• доходов от региональных налогов и сборов;
• доходов от федеральных налогов и сборов;
• безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, в том числе за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, иных средств финансовой помощи из федерального бюджета и других безвозмездных перечислений;
• доходов от использования имущества субъекта РФ;
• части прибыли государственных унитарных предприятий, имущество которых находится в собственности субъекта РФ, остающейся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, в размере, устанавливаемом законами субъекта РФ, и доходов от оказания казенными учреждениями субъекта РФ платных услуг;
• штрафов и иных поступлений в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Состав собственных доходов бюджета субъекта РФ может быть изменен в соответствии с федеральным законом только в случае изменения полномочий органов государственной власти субъекта РФ и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации.

В бюджет субъекта РФ также зачисляются субвенции из федерального бюджета на осуществление делегированных (переданных) полномочий.

Перечень региональных налогов и сборов и полномочия органов государственной власти субъекта РФ по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством РФ о налогах и сборах.

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

• средства самообложения граждан;
• доходы от местных налогов и сборов;
• доходы от региональных налогов и сборов;
• доходы от федеральных налогов и сборов;
• безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы РФ, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные мсжбюджстныс трансферты и другие безвозмездные поступления;
• доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и казенными муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
• штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
• добровольные пожертвования;
• иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации.

В доходы местных бюджетов также зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения.

Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен.

Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством РФ о налогах и сборах.

К вопросам местного значения муниципального образования относится установление, изменение и отмена местных налогов и сборов соответствующего муниципального образования (муниципального района, городского округа, поселения).

Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений.